JAMES M. BUCHANAN'IN KAMU BORÇLANMASI KONUSUNDA DÜŞÜNCELERİ
A. Kamu Borçlanmasının Klasik Prensipleri
Klasik iktisadi anlayışa bakıldığında genel mantık olarak özel borçlanma ile kamu borçlanması arasında büyük bir farkın olmadığı görülecektir.
Klasik iktisadi anlayış genel olarak devletin borçlanmasından yana olmayan bir çizgi izlemiştir. Bu anlayışa göre kamu borçları verimsizdir. Kamu borçları ile özel borçlar arasında büyük benzerlik vardır ve iç borçlar ile dış borçlar arasında borç yükü bakımından bir fark söz konusu değildir. Devlet borçlanması, ister iç ister dış kaynaklı olsun, bugünkü kuşakların yükünü gelecek kuşaklara aktarmaktadır (Buchanan, 1958; 31).
Klasik iktisadi anlayış borçlanma ile ilgili kendi normatif ilkelerini de ortaya koymaya çalışmıştır. Bu yaklaşıma göre, borçlanma olağanüstü veya geçici taleplerin karşılanması için başvurulan bir finansman aracıdır. Sadece mali amaçların karşılanması için ve geçici olarak başvurulan bir yoldur. Örneğin savaş gibi olağanüstü durumların finansmanında borçlanmadan yararlanılabilir. Bunun yanında aynı özel sektör gibi, devlet üretken sermaye projelerini finanse etmek ve sermaye yatırımları yapmak için borçlanabilir.
Buchanan devlet borçlanması konusunda klasik iktisadi anlayışı benimsemiş ve takip etmiştir (Buchanan, 1958; 31).
B. Ricardo’nun Eşitlik Teorisi
Klasik iktisadi anlayışın borçlanma ile ilgili ana görüşleri bunlar olmakla birlikte, bu görüşlerden farklı yaklaşımlar da ileri sürülmüştür. David Ricardo buna bir örnektir. Ricardo’ya göre vergi ve borçlanma aynı şeydir ve borcun yükü, borçlanmayı yapan kuşaklar üzerinde kalmaktadır. Bu nedenle vergi ile borçlanma yönünden gelecek kuşaklar için önemli bir ayrılık yoktur. Çünkü devlete verilen borç paralar tıpkı vergiler gibi, ödeyenlerin gelir ya da servetlerinden yapılan bir fedakarlıktır (İnce, 1976; 196).
Wicksell devlet borçlarından doğan yükün sonraki kuşaklara transfer edilebileceğini ifade etmesine rağmen, İtalyan İktisatçılar Pantaleoni, De Viti De Marco, Griziotti ve Einaudi borçlanma konusunda Ricardo’nun görüşlerini benimsemişlerdir. De Marco’ya göre servet vergisi ile borçlanma arasına benzerlikler vardır, her ikisi de doğduktan sonra telafi edilecektir, bu sebeple yük sonraki nesil üzerinde kalmayacaktır (Buchanan, 1958; VII).
Ricardo tarafından öne sürülen, 20. yüzyılın ilk çeyreğinde Pigou tarafından geliştirilen ve birçok iktisatçı tarafından benimsenen bu görüş Buchanan tarafından eleştirilmiştir. Bu görüşü benimseyenler kamu harcamalarının iç borçlarla karşılanmasından dolayı gelecek kuşaklara bir yük yüklenmeyeceğini, bu bakımdan vergileme ile borçlanma arasında bir fark olmadığını savunmaktaydılar (Buchanan, 1958; 13).
Ricardo’nun geliştirdiği eşitlik teorisi yarım yüzyıldır tartışılmaktadır. Bu teori içerisinde mükemmel çalışan bir sermaye piyasası vardır, ve bu piyasa bireye yapılması gereken bir ödemeyi başka bir dönemde maliyetsiz olarak yapma izni verir. Bu teori, içerisindeki sınırlamalara rağmen, bireyin karar alma sürecini anlaşılması güç bir hale getirir. Teori objektif ve sübjektif fırsat maliyetini ayırmada başarısızdır. Gerçek şu ki, bireyin net serveti her iki durumda da (vergileme ve borçlanma) aynı miktarda azaltılmaktadır. Bu düşüş kamu harcamaları sebebiyle net servetteki artış ile denkleştirilebilir. Ancak bu miktar, bu iki mali enstrüman arasında sübjektif bir eşitlik olduğu anlamına gelmez. Vergiler ile ödeme hemen yapılır, borçlanmada ise ödeme ertelenir (Buchanan ve Wagner, 1967; 32).
Ricardo’nun eşitlik teorisi, 1970’lerde Robert Barro tarafından yeniden keşfedildi ve gündeme getirildi (Buchanan, 1976c; 337).
Ricardo’nun eşitlik teorisi, vergilendirme ve borçlanma arasındaki önemli farklılıkları kabul etmez gibi görünmesine rağmen, vergilendirme ve borçlanma gelirlerini vatandaşlardan sağlar ve bu gelirleri devlete aktarır. Ricardocu temel mantık, verginin cebri olduğunu, buna karşın borçlanmanın ise genellikle gönüllü bir mübadeleye bağlı olduğunu reddetmez. Bununla birlikte, teori iç borçlanmanın gelecek nesillere bir yük oluşturduğunu reddeder. Ricardocu modelde, kişiler hükümet tarafından yapılan herhangi bir borçlanmanın gelecek dönemlerdeki ödemeleri karşılamaya ilişkin bir taahhüdü kapsadığını kabul ederler.
Ricardo’nun eşitlik teorisi, belirli koşullar altında uç bir rasyonel kişisel davranış modeli olarak değerlendirilmektedir. Ricardo gerçekte kişilerin vergilemeye ve borçlanmaya aynı şekilde bakmadıklarını kabul etmiştir. Çünkü bireyler sonsuza kadar yaşayacaklarını düşünmez ve böyle hareket etmezler (Barro, 1974; 1098).
Buchanan’a göre bu teorinin temel eksikliği, borcun kendi mantığından kaynaklanmaktadır. Bir bireyin borç alması ile devletin borç alması arasında fark yoktur. Bir birey niçin borç alır sorusuna verilecek cevap, devlet için de geçerlidir (Buchanan, 1976c; 340).
C. Borç Yükü
Buchanan'a göre vergi ile finansmandan farklı olarak borçlanma ile finansman, devlet harcamalarının yükünü gelecek kuşaklara geçiren bir metottur. Böyle bir yükün farkına varamayanların hatası, yük kavramının farklı yorumlanmasından kaynaklanmaktadır.
Buchanan özellikle bir kamu giderinin gayri safi yükü üzerinde durmaktadır. Ona göre gayri safi yük, özel sektörden kaynakların çekilmesini gerektiren ve vergi mükelleflerinin özel mal ve hizmetler tüketimindeki azalma olarak tanımlanmaktadır. Demokratik bir toplumda kamu harcamalarına bireyler kanunen vergi yükümlüsü olarak katılırlar. Borçlanmaya başvurulduğu zaman tahvil alıcıları kamu giderleri için kaynaklarını gönüllü olarak gelecekte elde edecekleri gelirler karşılığında vermektedirler. Vergi yükümlüleri üzerindeki kanuni sorumluluk ileride borcun itfası için vergiler toplandığı döneme yansıtılmaktadır (Buchanan ve Wagner, 1967; 27).
Buchanan'a göre kamu hizmetlerinin görüldüğü ve borçlanmanın ortaya çıktığı dönemde herhangi bir yük söz konusu değildir. Devlete borç veren bireyler likit fonlarını ya tüketim ya da yatırım amacıyla harcamak yerine kendi istekleriyle tahvil almak şeklinde tercihte bulunmuş olmakta, buna karşın gelecekte bu borç geri ödenirken tahvil sahibi olmayan bireyler daha az harcanabilir gelir sahibi olacaklarından, bir yük ile karşı karşıya gelecek ve bu yükü hissedeceklerdir.
Borç yükü analizlerinin amacı nedir? Bu yükü yüklenenler hakkında niçin endişe duymalıyız? Ve ne zaman? Eğer bu sorulara doğru cevap verilmezse yapılan analiz göreceli olarak kısır kalacaktır (Buchanan ve Wagner, 1967; 29).
Buchanan’a göre kamu borçlanması vergilemenin alternatifidir. Eğer vergi yerine kamu borçlanmasına gidilirse, ne olacağı önceden tahmin edilmelidir. Ayrıca kamu mallarının maliyetleri açısından vergileme ve borçlanma arasındaki farkın bilinmesi gerekmektedir (Buchanan ve Wagner, 1967; 30).
Bir bireyin borçlanma ve vergileme arasında bir tercihte bulanacağını düşünelim. Eğer birey hedeflediği maliyeti ertelemek isterse, borçlanmayı tercih edecektir. Borçlanma bireye bir erteleme sağlayacaktır. Bu durum kamu sektörü için de geçerlidir.
D. Borçlanmada Yanılgılar
Buchanan’a göre kamu borçlanması ile ilgili mevcut literatüre bakıldığında üç önemli yanılgı ile karşılaşılır. Bunlar; ((Buchanan ve Wagner, 1967; 32).
1- Ana borç yükü ileri dönemlere kaydırılamaz,
2- İç borçlar sonuç olarak dış borçlardan farklıdır,
3- İç borçlar özel borçlara benzemez.
Buchanan bu üç özelliği de kabul etmemekte ve bunları birer yanılgı olarak görmektedir.
1. Gerçek Maliyet Yanılgısı
18. yüzyıldan beri var olan bir hipoteze göre bütün toplum için yükün veya maliyetin ertelenmesi mümkün değildir. Bu görüş içerisinde vurgu ekonomik kaynakların kullanımı üzerine yapılmaktadır. Tarihe bakıldığında, kamu borçlanması savaş harcamaları ile ilişkilendirilmiştir. Silahlanmaya giden kaynaklar savaş zamanında ekonomiden direkt olarak çekilmelidir. Savaş harcamalarının gerçek maliyetleri savaş süresince özel mallardaki azalma ile açıklanabilir. Savaş harcamalarının gerçek yükü veya maliyeti cari olmalıdır (Buchanan ve Wagner, 1967; 33).
Devlet borçları, devletin kaynak kullanımını artırmasıyla artmıştır, bunun sonucu olarak özel harcamalar ve özel kaynak kullanımı azalmıştır. Borçlanma ve vergileme kamu harcamaları finansmanında birbirlerinin alternatifidirler.
Buradaki aldatmaca ise, eğer devlet borcu, kamu malları fırsat maliyetinin ertelenmesini kolaylaştırmazsa, bu maliyetleri kim ödeyecektir? Eğer bu maliyetler kaynakların kullanıldığı zaman diliminde kullanılırsa, toplumdaki bireyler ve gruplar ne gibi özel mallardan kamu malları için vazgeçeceklerdir?
Tartışmalara göre, kamu mallarının maliyetini yüklenenler, devlet tahvili satın alan bireylerdir. Acaba durum böyle midir? Bu bireyler kamuya borç vermek için özel mallar kullanımından vazgeçerler. Bu mübadelede bireyler acaba neyi güvence altına alırlar? Gerçek maliyet tartışmasını ortaya atanlar bu soruyu hiç sormamışlardır.
Buchanan’a göre gerçek maliyet yaklaşımı devlet borcunun iki ayrı mübadele içerdiği gerçeğini gizlemektedir. Temel mali mübadele içerisinde bireyler kamu harcamalarının faydalarını güvence altına alırlar, bu mübadele sonunda gelecek dönemlerde devlet tahvili üzerinden anapara ve faiz ödenmesi yapılacaktır. Bu olayda devlet tahvili satın alan birisi, gelecekteki gelirini güvence altına almak için o anki özel malların tüketiminden vazgeçmektedir (Buchanan ve Wagner, 1967; 34).
2. İç Borçların Hesaplanması Yanılgısı
Borç yükü analizlerine bakıldığında kimin devlet tahvili aldığı dikkate alınmaz. Buna göre devlet tahvili alan ister vatandaşlar ister yabancılar olsun aralarında bir fark yoktur.
Borç yükü ile ilgili tartışılan üç hatalı sonuç iç devlet borçları ve dış devlet borçları arasındaki fark üzerine temellendirilmiştir. Bir çok araştırmacı, dış borçların kamu mallarının finansmanında vergilemeyi ertelediği görüşündedir. Buna göre dış borçlar etkileri bakımından özel borçlar gibidir.
Tartışma sadece iç borçların yükü hakkında ortaya çıkmaktadır. İddiaya göre, iç borçlar ertelenemeyen bir yük içerir ve dış ve özel borçlardan da farklıdır (Buchanan ve Wagner, 1967; 35).
E. Vergi ve Borç Arasındaki Farklar
Vergilendirme ve borçlanma arasında bir ayırımın yapılması yararlı olacaktır. Vergilendirmenin temelinde aslında bir mübadele vardır. Buradaki sorun, bu mübadelenin gönüllü olup olmadığıdır. Devlet vergi mükelleflerinden elde ettiği gelirler ile kamusal mal ve hizmet üretmeye çalışmaktadır. Ödeme gücü ilkesi doğrultusunda gerçekleşen bir vergileme sürecinde, vergiyi ödeyenler ile, bu vergiler sonucu ortaya çıkan faydadan yararlananların aynı kişiler veya gruplar olduğuna bakılmaz. Dolayısıyla, bu tür bir vergilemenin gönüllü bir mübadele olduğunu söylemek mümkün değildir.
Borçlanmaya bakıldığında, iki tür farklı bir mübadelenin var olduğu görülecektir. Birinci mübadele borç veren ile alan arasında gerçekleşen bir mübadeledir, ki bu mübadele tamamen gönüllü bir mübadeledir ve temelinde gönüllü anlaşmalar vardır. Diğer mübadele ise politik süreç içerisinde gerçekleşir ve tamamen vergilemeye benzer.
Borçlanma ile yapılan kamu harcamalarının faydalarının oluşumu doğrudan bir mübadele ile değil, gelecek dönemlerde ödenecek anapara ve faiz ödemeleri göz önüne alınarak bir gönüllülük esasına dayalı olarak gerçekleşir.
Buchanan’a göre piyasada bulunan bir özel malın örneğin elmanın fırsat maliyetini ele alacak olursak, direkt olarak elmanın maliyetini bir fiyat olarak belirlemeye çalışırız, elmanın fiyatı bize alternatif diğer bir özel malın değerini verir ki elmanın yerine biz o malı alabilelim. Buradaki fiyatın birey üzerindeki yükü ile verginin yükü aynıdır. Bir çok verginin zor gücü ile alınması mali süreci oluşturan mübadele ilişkilerini gizler. Tecrit edilmiş vatandaş için vergi bir yüktür, ya onu taşımak, ya da cezasını çekmek zorundadır.
Vergiler ve fiyatların temel benzerlikleri, üzerinde durulması gereken bir konudur. Demokratik bir sistem içerisinde, bireyler vergileri kamu malları için özel mallardan feragat edilmesi olarak düşünmelidirler. Ödeme mübadele içerisinde bir şeyler için yapılmalıdır (Buchanan ve Wagner, 1967; 28).
Borç ise, geliri yükseltme aracı olarak, verginin bir alternatifidir. Acaba vergi yerine borçlanma ile karşılanan kamu harcamalarının fırsat maliyeti nedir? Buchanan’a göre borç yükü, borçlanma ile karşılanan kamu harcamalarının fırsat maliyetidir (Buchanan ve Wagner, 1967; 29).
F. Borçlanma Prensipleri ve Moral Boyut
Buchanan’a göre kamu borçlanmasının basit prensiplerini inkar eden karmaşık tartışmalar mantıksal olarak değişik yanılgılar üzerine kurulmuştur. Bu yanılgıların giderilmesi sağduyulu prensiplerin ortaya konulması ile sağlanacaktır.
Buchanan kamu borçları için şu genellemeleri yapmakta ve bunları çalışmalarında savunmaktadır (Buchanan ve Wagner, 1967; 40).
1- Kamu borcu, bir finansman aracı olarak, politik topluluğun üyelerine kamu mallarının fırsat maliyetlerini erteme izni verir. Kamu borç yükü sonraki bir döneme kaydırılır.
2- İç kamu borçları ve dış kamu borçları arasında önemli bir fark yoktur.
3- Kamu borçları ve özel borçlar bir çok temel durumlarda birbirine benzer.
Borçlanma kamu harcamalarının finansmanı için yapılmaktadır. Bu harcamalar ise, ya kamu mallarının temini ya da ekonomi içerisinde toplam talebi canlandırmak içindir.
Devlet borçlarının yapılması veya geri ödenmesi makro ekonomik durumlara göre değişebilmektedir. Genelde iki durum değerlendirilmeye çalışılır, bunlar enflasyonist ve deflasyonist durumlardır.
Eğer ekonomi içerisinde toplam talebi canlandırma amacıyla bütçe açığı oluşturulmuşsa, devletin para basma gücü olduğu sürece, borçlanma bu açığın kapatılması için kullanılmamalıdır. Bu durumlarda borçlanma, etkisiz bir metottur ve faiz ödemeleri sebebiyle gelecekteki vergi mükelleflerine gereksiz maliyetler yükler.
Optimal olarak bütçe açıkları durgunluk zamanlarında para basılması ile finanse edilmelidir. Hiçbir fon özel sektörden çekilmemelidir ve hiçbir maliyette ileri dönemlere kaydırılmamalıdır. Modern anlamda para basılması, bir bakıma merkez bankasından borçlanılması anlamına gelmektedir (Buchanan ve Wagner, 1977;142).
Eğer kamu borçları durgunluk zamanlarında ödenecekse bu ödemeler ya vergi gelirleri veya para basılması ile karşılanmalıdır. Ancak para basılması ile yapılacak ödemeler piyasada para arzını artıracaktır. Sonuçta enflasyon ortaya çıkacaktır.
Piyasada talep fazlası var ise, yukarıdaki politikaların zıddı önerilebilir. Eğer maliye politikası enstrümanları kullanılmazsa, devletin uygulayacağı “sıkı para” politikası ile enflasyonist baskı önlenebilir. Bu dönemlerde devletin borçlanmaya gitmesi diğer alternatiflere göre daha uygundur.
Buchanan’a göre iktisatçılar, günümüz modern devletlerinde karşılaşılan ve süregelen bütçe açıklarının manevi ve moral yönlerini tamamen ihmal etmişlerdir. Gerçekte ahlakın tercihi nasıl etkileyeceğini ve moral değerlerin bozulmasının ekonomik ve politik kurumları nasıl değiştireceğini anlamak bir iktisatçının görevi olmalıdır. Moral kısıtlamaların politik öncelikleri nasıl etkilediğini bilmek bizler için önemlidir (Buchanan, 1985b; 2).
Buchanan kamu borçlarındaki aşırı artışı ve kamu harcamalarının açık finansman ile sağlanmasını, daha önceki dönemlerde mevcut olan moral sınırlamaların bozulması ile açıklamaya çalışmıştır. Politikacıların çıkarları onları vergi dışı kamu gelirleri bulmaya ve kullanmaya yöneltti. Buchanan’a göre borç finansmanı ahlak dışı bir finansman aracıdır.
Buchanan moral değerlerin erozyona uğramasını Keynesyen yaklaşımlara bağlamıştır. Keynes, modern politik süreç içerisinde sorumsuz bir insan modeli yaratmada başarılı olmuştur ve bu insan modeli kendi ulusunun sermaye birikimini bitirmek için görevlendirilmiştir. Keynesyen yaklaşımın biçimlendirdiği bu model, moral açıdan ciddi sapmalarla karşı karşıya bırakıldı. Artık aşırı borç yükü ile gelecek nesillerin ipotek altına alınması bir ahlaksızlık olarak görülmez oldu (Buchanan ve Wagner, 1977; 139).
Buchanan’a göre kamu savurganlığının sınırsızlığı, kültürel süreç içerisinde ahlak standartlarında meydana gelen sapmalardan kaynaklandı. Keynesyen mantık mali ahlakı tahrip etti. İktisatçılara düşen görev ise, Keynes öncesi dönemi örnek alarak bilinçli olarak seçilmiş kuralları göstermektir.
Modern politik süreç incelendiğinde Ricardo denkliğinin ortaya koymaya çalıştığı vergileme ile borçlanmanın eşitliği yaklaşımı, politik süreçte aktif rol alanların kendi çıkarlarına uygundur. Politikacılar kamu harcamalarının vergiler yerine borçlanma ile finansmanında daha az politik muhalefetle karşılaşacaklarının farkındadırlar.
Buchanan, devamlı borçlanma ile finanse edilen açık harcama rejiminin ortaya çıkması ile ulusal sermayenin de tahrip edildiğini vurgulamıştır. Eğer devletin mali sorumluluğunun devamı isteniyorsa, kamu borçlanması hakkındaki klasik prensiplerin genel kabulüne geri dönülmesi bir zorunluluktur.
Buchanan ayrıca, klasik prensipler yanında, daha da önemli olarak, devletin borçlanma hak ve yetkisinin anayasa ile sınırlarının ve çerçevesinin çizilmesinin gerekliliği üzerinde de durmuştur.
Kaynak: Hakkı Odabaş, James M. Buchanan’ın Kamu Tercihi Ve Anayasal İktisat Alanındaki Katkılarının Değerlendirilmesi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İzmir: DEÜ. Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2001.
Not: Bu bilgiler sayın Odabas'ın izni ile yayınlanmaktadır. Kendilerine teşekkürlerimizi sunuyoruz.