JAMES M. BUCHANAN'IN DEMOKRASİ ANLAYIŞI
A. Çoğunluk Despotizmi ve Yozlaşan Demokrasi
İnsanoğlunun yüzyıl önce büyük umutlar beslediği ve uğrunda mücadeleler ettiği demokrasi, kuruluş dönemlerindeki ideallerden tamamen uzaklaşmış ve yozlaşmış durumdadır. Ancak bir siyasal rejim türü olan demokrasi hala insanoğlu için en iyi yönetim şekli olma özelliğini korumaktadır. Bugün için insan hak ve özgürlüklerini en iyi şekilde koruyacak siyasal rejim elbette demokrasidir (Savaş, 1997; 1).
Egemenliğin kayıtsız şartsız politik iktidarda olduğu demokratik bir rejimde egemenliğin tekrar toplumu oluşturan bireylere verilmesi bazı anayasal düzenlemeleri veya anayasal normlar ile iktidarın gücünün sınırlandırılmasına bağlıdır.
Demokratik rejimlerin vazgeçilmez üç unsuru vardır. Bunlar; seçmenler, politikacılar ve bürokratlardır. Bu üç önemli unsur birbirleri ile karmaşık bir ilişkiler yumağı içerisinde bulunmaktadırlar. Bu üç önemli unsur da kendi çıkarlarını maksimize etmek için çabalarlar. İşte demokrasinin yozlaşması bu noktada başlar. Bugünkü demokrasiler çeşitli çıkar grupları arasında yapılan ulusal kaynakları yağmalama kavgasından ibaret bir hale getirilmiştir (Savaş, 1997; 4).
Ulusal kaynakları yağmalama kavgası bugün devletin ekonomideki yeri ve önemini artırmış, ünlü filozof Hobbes’in ifade ettiği gibi devlet, Leviathan gibi kontrol edilemez bir büyüklük ve etkinlik kazanmıştır. Bu sebepten dolayı, hem siyasi iktidar ve hem de bireylerin ahlaki değer yargıları değişmiştir (Savaş, 1997; 4).
Çözüm ise anayasal olarak bireysel hak ve özgürlüklerin üstünlüğü ilkesinin hayata geçirilmesidir. Bireyin kişilik ve mülkiyet hakları devletten önce gelmelidir. Devlet bu hakların kaynağı değil, fakat bireylerin bu hakları nasıl kullanacağını belirleyen bir kurumsal yapı olmalıdır. Çağdaş demokratik anayasalarda devlete iki görev verilmiştir. Biri bireysel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması, diğeri ise, piyasa sürecinde üretilmeyen mal ve hizmetleri üretilmesidir.
Çoğulcu demokrasinin özgür toplumun korunması için yeterli olduğu görüşü Hayek tarafından çağımızın en büyük hatası olarak nitelenmiştir. Buchanan’a göre de demokrasinin bir öngörüsü olan seçim sisteminin gerçekte Leviathan devleti kontrol altına alma konusunda yeterli olduğu varsayımı, bu yüzyılın bir safsatası olmaktan öteye gidememiştir (Aktan, 1997; 35).
Teoride demokrasi, egemenliği bireye veren bir sistemdir. Ancak tarih süreç ve gerçekler egemenliğin çoğunluğa verildiğini göstermektedir. Çoğunluk egemenliği azınlığın temel hak ve özgürlüklerini korumada hem pasif davranmış hem de bu hak ve özgürlükleri koruyamamıştır. Buchanan’a göre oy çokluğu ilkesini demokrasi ile eş anlamlı saymak demokrasileri yozlaştırmanın temelini oluşturmaktadır (Buchanan ve Brennan, 1985; 43).
Günümüzün çağdaş demokrat devletlerine bakıldığında yozlaşma ve çıkar kollamanın en üst seviyeye ulaştığı görülecektir. Kamu Tercihi Teorisinin pozitif analizleri anayasal bir sınırlama olmaksızın çoğulcu demokrasilerin bu tür sonuçlar vereceğini bizlere göstermektedir.
Günümüzde devletler Keynesyen iktisadi yaklaşımlar doğrultusunda geniş şekilde piyasaya müdahale eden kurumlar halini almıştır. Bu müdahalelerin önlenmesi ve demokrasinin yozlaşmaması için ekonomik anayasaların yapılması bir zorunluluktur (Buchanan, 1987a; 245).
B. Anayasal Demokrasi
Buchanan’a göre demokrasi teriminin nasıl kullanıldığına bakılacak olursa, bu terimin bir ayırımcılık içermediği sonucuna varılabilir. Ancak demokrasi teriminin duygusal anlamından öteye gidip onun felsefi anlamının kaynağını incelemek gerekir (Buchanan, 1985a; 35).
Buchanan, demokrasinin anlamlı bir sistem olmasını belirli şartların oluşmasına bağlamaktadır. Bunun için, belli felsefi kabullerle birlikte politikanın çok iyi anlaşılmasını gerekmektedir.
Buchanan’a göre demokrasinin anlamlı olması “anayasa” teriminin demokrasi ile birlikte kullanılmasına bağlıdır. Demokrasinin kendi içinde tutarlı olması, birey özgürlüğünün temel alınması ve anayasanın sınırlayıcı olması ile sağlanacaktır. Bunun gerçekleşmesi için de politik tercihlerin anayasal çerçevede kısıtlanması yada sınırlandırılması gerekmektedir (Buchanan, 1986b; 248).
Doğrudan demokrasi, gerçek demokrasidir. Ancak doğrudan demokrasinin gerçekleşmesi olanaksız olan bir ütopyadır. Temsilli demokrasi ve yarı doğrudan demokrasilerde ise siyasal katılım kimi zaman siyasal ilgisizlik dolayısıyla yetersizdir. Kimi zaman da doğru tercihi bulmakta siyasal bilgisizlik dolayısıyla başarısızdır Bu sorunların çözümü anayasal demokrasi içerisinde gizlidir (Aktan, 1999b; 600).
Anayasal demokrasi demokrasinin temel şartlarının anayasal bir sözleşme ile güvence altına alınmasının gerekliliği üzerinde durmaktadır. Devlet haklarının ve aynı zamanda birey haklarının hukuka uygun olması için anayasa önemli bir belgedir. Anayasal demokrasi ise, demokrasinin asgari şartlarının anayasa içerisinde güvence altına alınması demektir.
Aktan (1999b) yaptığı çalışmada Buchanan’ın genel yaklaşımlarına uygun olarak, anayasal demokrasiyi doğru olarak anlamak için temel bazı varsayımların öncelikle bilinmesi gerektiği üzerinde durmaktadır. Bu varsayımlar şunlardır:
· Toplumun temelinde birey vardır.
· Devletin temel varlık nedeni bireylerin can ve mal güvenliğini korumasıdır.
· Birey, devlet için değil; devlet birey için vardır.
· Bireylerin siyasal, sosyal ve ekonomik özgürlükleri anayasada doğru bir şekilde tanımlanmalı ve devlet tarafından etkin bir şekilde korunmalıdır.
· Devletsiz toplum düzeni “anarşi” demektir. Devletin olmadığı yerde bireyin hak ve özgürlükleri güvence altında olamaz.
· İnsanlar eylem ve davranışlarında “özgür” olmalıdır. Ancak, özgürlüğün sınırı, başka bireylerin hak ve özgürlüklerine “müdahale” noktasıdır. Dolayısıyla, insanların eylem ve davranışlarında bazı sınırlamalar olmak zorundadır. Aksi durumda “özgürlük”, “adaletsizlik” ve “kaos” anlamına gelir.
· İnsan hakları sınırsız değildir ve olamaz. İnsan ihtiyaçları ile insan hakları birbirine karıştırılmamalıdır.
· Toplumda düzenin sağlanması ve insan haklarının korunması, “devlet” adı verilen bir organizasyonun varlığını zorunlu kılar.
· Birey gibi devletin de bazı siyasal hakları (zor kullanma, yasa yapma vs) ve ekonomik hakları (vergileme, borçlanma,, para basma vs..) mevcuttur.
· Devletin sahip olduğu “zorlama”(coercion) gücü, bireyin mal ve can varlıklarının korunması amacı için meşru kabul edilebilir.
· Devletin “zorlama” gücünü kullanması evrensel hukuk kurallarına uygun olmalıdır.
· Devlet hakları sınırsız değildir ve olamaz.
· Devletin siyasal hakları (zor kullanma hakkı, kurallara uymayanları cezalandırma hakkı, yasa yapma hakkı vs.) sınırlanmadığı takdirde devlet otoriter-totaliter bir kimlik kazanır. Bu bireyin siyasal haklarının sınırlanması ve ihlal edilmesi anlamına gelir.
· Devletin ekonomik hakları (harcama, vergileme, borçlanma, para basma vs.) sınırlanmadığı takdirde devlet ekonomide büyür ve genişler. Ulusal ekonomide büyüyen ve genişleyen bir devlet, piyasa ekonomisinin daralması neticesini doğurur.
· Sınırsız devlette, birey hak ve özgürlükleri kolayca ihlal edilebilir. Devletin hem siyasal haklarının, hem de ekonomik haklarının mutlaka anayasa içerisinde sınırlandırılması gerekir.
Kısaca anayasal demokrasi, birey ve devlet haklarının anayasa içerisinde doğru bir biçimde tespit edilmesi ve sınırlarının açık olarak belirlenmesi demektir.
1. Birey ve Demokrasi
Buchanan’a göre tam bir demokraside, birinci ve en önemli varsayım bireyin merkeze konulmasıdır. Günümüzdeki sistemlere bakıldığında varolan politik teorilerin genel olarak bireyci olmayan bir gelenekten geldiği görülecektir. Bu gelenekte politika geniş ve her şeyi kapsayıcı olarak tanımlanmış ve “doğru”yu bulmak için kullanılmıştır (Buchanan, 1985a; 37).
Eğer politik hedefler “doğru” yada ”kamu çıkarı” olarak adlandırılırsa ve eğer politika da entellektüel olarak bunları gerçekleştirmek için öngörülmüş ise, bu durumda demokrasiden bahsetmek ve halkın katılımını sağlama anlamlı olmayabilir. Buchanan’a göre bu durumda demokrasi yerine uzmanlar komitesi, filozof krallar, askeri cunta, ya da bir monark, doğruyu bulmada ve kamu çıkarını gözetmede daha etkin ve anlamlı olabilir.
Buchanan’a göre bireylerin tercihlerinin dikkate alındığı bir sistem olmak zorundadır. Politik toplumu oluşturan birey değerleri birinci planda olmalıdır. Politikanın amacı toplumu ilgilendiren kararlarda tüm bireylerin dikkate alınmasıdır. Eğer demokratik yönetim savunulmak isteniyor ise, bireyin merkeze oturtulması bir zorunluluktur (Buchanan, 1985a; 38).
Tercihlerin ve çıkarların ortaya konulabilmesi için gerekli olarak görülen seçimlerin bir anlam ifade etmesi, bireyin esas alınmasına bağlıdır. Buradaki durum politika yoluyla “doğru”yu keşfetme yada bulma veya çeşitli politik seçenekler arasında “en iyiyi” bulma yada kamu çıkarını belirleme de değildir. Buradaki esas soru, organize olmuş politik grupların isteklerine kavuşmalarıdır.
Bir politik modelde, toplumdaki bütün bireylerin tercihlerini en azından kısmen göz ardı eden her karar alma süreci açık bir kayırma veya ayırımcılık içermek zorundadır.
Buchanan’a göre politikanın bireyci-sözleşmeci modelleri katılım üzerinde ayırımcı sınırlar içeremezler. Bireylerin kendilerini ifade etmelerine izin veren demokratik seçim süreçleri için var olan normatif argüman, aynı zamanda imtiyazın da argümanı olur yada daha genel olarak bireyci politik eşitliğin argümanı olur (Buchanan, 1985a; 40).
2. Anayasal Perspektif ve Demokrasi
Demokrasi, sadece anayasal bir perspektif içerisinde normatif bir anlama sahiptir. Bireylerin nihai “kamu seçicisi” olarak katıldıkları seçim sürecini ortaya çıkaran politik rejimlerin sınırlandırılmasını isteyenler, bu perspektifi açık olarak benimsemelidirler.
Buchanan’a göre anayasal bir perspektif ile demokrasinin yeniden yorumlanması ancak akademik entellektüel tartışmalar içerisinde olabilir ve olacaktır. Anayasal demokrasinin akademik-entellektüel savunucuları olan sosyal bilimciler, politik-sosyal-ekonomik düzenin tercih edilen bir rejimi olan ve sıradan insanların tercihleri ile örtüşen bu sistemi ileri süreceklerdir (Buchanan, 1986b; 240).
Buchanan’a göre ABD’nin yapısı tam olarak anayasal demokrasi olarak tanımlanmıştır. Ancak bugünlere gelindiğinde bu anayasal yolun kaybedilmiş olduğunu söylemek yanlış değildir. Topluma bakıldığında halkın bilincinden anayasal anlayışın büyük oranda çıktığını söylemek mümkündür (Buchanan, 1997; 182).
Buchanan sistemi oluşturan prosedürlerin anayasal kısıtlamalar ile sınırlandırılması gerektiğini savunmakta, eğer bunlar gerçekleştirilmez ise hiç kimsenin istemediği sonuçlar ile karşı karşıya kalınabileceği üzerinde durmaktadır.
Anayasal politik kurallar oluşturulması, sıradan politik kararların alındığı ve yürütüldüğü parametrik çerçevenin çizilmesini gerekli kılmaktadır. Bu tür politikalar, diğerlerini yönetmek isteyenleri, seçme şeklini, oy kullanma derecesini, seçimler için zamanlamayı ve prosedürleri, oy kullanma kurallarını, demokratik süreçler için şart olan temsil metodunu ve diğer işlemsel detayları tanımlamaktadır.
Buchanan’a göre gözlemlendiği ve üzerinde tartışıldığı gibi, politika, kuralları içinde katı ve sıradandır. İyi-işleyen bir idare, sürekli anayasal değişime ve böyle bir değişimin tartışmasını gerektirmeyecek istikrarlı temel anayasal yapıya sahip olmakla açıklanabilir. Ancak, iyi-işleyen bir idareyi açıklayan kurallar içindeki politikanın, etkin bir biçimde işlemesi kuralların iyice anlaşılır olmasına ve saygı görmesine bağlıdır (Buchanan, 1997; 185).
Demokrasinin ve piyasa ekonomilerinin başarıya ulaşabilmesi için, başarısız olmuş sosyalist deneyimlerden ve ABD’nin anayasal deneyiminden uzak durulmalıdır.
Sonuç olarak Buchanan’a göre demokrasi kavramı tek başına bir anlam ifade etmemektedir. Bu kelimenin bir anlam ifade edebilmesi için “anayasal” kelimesinin bir ön ek olarak kullanılması gerekmektedir. Çünkü, demokrasinin temel ilkelerinden birisi olan bireysel özgürlük, ancak devletin faaliyet alanı ve çerçevesinin anayasal normlarla sınırlandırılması halinde bir anlam ihtiva edebilir.
II. ANAYASAL İKTİSAT
Anayasal İktisat Teorisi devletin gücü ve yetkilerinin nasıl sınırlandırılabileceğini ve nasıl sınırlandırılması gerektiğini inceleyen bir disiplindir. Buchanan, Anayasal İktisadı; ekonomik ve politik kurumların tercihlerini ve faaliyetlerini sınırlayan alternatif yasal-kurumsal ve anayasal kurallar seti olarak tanımlamıştır (Aktan, 1997; 42).
Anayasal İktisat konusunda en fazla ilgi gören çalışmalar Buchanan tarafından gerçekleştirilmiştir. Ekonomik ve politik süreci anayasal bir yaklaşımla inceleyen Buchanan, kamu ekonomisinin büyümesinin önüne geçilmesi için anayasalarda bazı mali kuralların yer almasını önermektedir.
A. Anayasal İktisadın Temel Varsayımları
Anayasal İktisat Teorisinin temelini Kamu Tercihi Teorisinin normatif önerileri oluşturur. Kamu Tercihi Teorisi politik sürecin pozitif ekonomik analizleri ile ilgilenir. Anayasal İktisat ise dar bir inceleme alanı içerisinde politik davranışları sınırlayan anayasal hükümlerin nasıl olması gerektiği konusu üzerinde odaklanmıştır. Kamu Tercihi Teorisinin temelini oluşturan üç varsayım Anayasal İktisat için de geçerlidir. Bunlar; metodolojik bireycilik, homo economicus ve politik mübadele yani catallaxydir (Buchanan, 1987a; 243).
Buchanan’a göre önemli olan oyunun kurallarının tam olarak tespit edilmesi ve oyuncular tarafından da oybirliği ile kabul edilmesidir. Anayasal iktisat içerisinde oyuncuların daha üstün olması ile ilgili bir öneri yoktur. Bir oyun ancak kuralları ile en iyi şekilde oynanır. Kalitenin artırılması oyuncuların değiştirilmesi yerine, oyunun kurallarının değiştirilmesi ile olacaktır (Buchanan, 1986b; 22).
Anayasal İktisat teorisyenlerine göre demokrasinin içine düştüğü yozlaşmadan kurtarılmasının tek yolu, ekonomik alanda Leviathan görünümü veren devletin anayasal olarak sınırlandırılmasıdır.
B. Anayasal İktisadın Felsefi Temelleri
1. Kuralların Mantığı
Toplum içerisinde bireylerin kurallara ihtiyacı vardır. Kurallar olmaksızın yaşam Hobbes’un söylediği gibi, gerçekten de münferit, zayıf, kötü, kaba ve kısa olacaktır. Sadece romantik bir anarşist kuralların yokluğunda insanlar arasındaki çatışmaları yok edecek bir “doğal uyum” olduğunu düşünebilir. Basit bir şekilde söylemek gerekirse, beraber yaşayabilmek için kurallara ihtiyacımız vardır. Çünkü onlar olmaksızın insanlar kaos içerisinde olacaklarıdır. Buchanan’a göre kurallar bireylerin eylemlerini gerçekleştirebilecekleri özel alanlar ortaya koyarlar (Buchanan ve Brennan, 1985; 3).
Kurallardan bahsedildiği zaman akla ilk oyunlar gelir. Oyun kurallar içerisinde oynanır. Sosyo-politik durum içerisinde de benzer bir durum söz konusudur. Sosyal etkileşim kuralları ve bu kurallar içerisinde oraya çıkan davranış örnekleri buna örnek gösterilebilir (Buchanan ve Brennan, 1985; 6).
Buchanan’a göre tarih içerisinde ortaya çıkan gelenekler ve yazılı olmayan kurallar ideal sonuçlar ortaya çıkartamazlar. Buna karşın bazı modern sosyal analizciler (özellikle Hayek ve takipçileri) etkin kuralların ortaya çıkması için sosyal ve kültürel “evrim”in gücü üzerinde durmaktadırlar. Bu güç en iyi kuralın seçilmesini garanti altına alacaktır (Buchanan ve Brennan, 1985; 10).
Buchanan’ın kuralların sebepleri ile ilgili ortaya koymaya çalıştığı model Amerika’nın kurucu “Babaları” tarafından da desteklenmektedir. James Madison, Benjamin Franklin, Thomas Jefferson ve arkadaşlarının politik düzen içerisinde kuralların sebeplerinin anlaşılması üzerindeki çabaları ve bunu ABD anayasasına yansıtmaları gerçekten önemlidir. Ancak “Kurucu Babaların” akıl ve anlayışları zamanımızda ciddi olarak erozyona uğratılmıştır.
Buchanan’a göre en temel seviyede kurallar, insanların barış ve uyum içerisinde birlikte yaşamaları için gereklidir. Öyleyse sosyal düzen nasıl kurulabilir ve korunabilir? Bütün sosyal bilimler doğrudan veya dolaylı olarak bu soru üzerinde odaklanmalıdırlar (Buchanan ve Brennan, 1985; VI).
Kuralların, ahlaki değerlerin yerini alması fikri Smith’e kadar uzanan bir çok iktisatçı ve filozofun ortak düşünceleridir. 18. Yüzyılın büyük entelektüel keşfi de piyasanın kendiliğinden bir düzen oluşturduğu fikri idi. Buna göre kuralların içerisinde (yasalara ve kurumlara uygun olarak) kendi çıkarının peşinde koşan bireyler başkalarının çıkarlarına da yardım edebilirler.
Buchanan’a göre bugün iktisat kitaplarında bu prensiplerin izlerini bulmak mümkündür. Bir zamanlar iktisatçı, piyasanın nasıl işlediğini bilen bir kimse olarak tanımlanmaktaydı. Piyasanın çalışması, kurumsal yapı içerisinde insan davranışının koordinasyonu olarak anlaşılmış idi. Bu yüzyılın ilk yılları ile beraber, profesyonel iktisatçılar dikkatlerini başka yönlere çevirdiler. Bu iktisatçılar piyasa sonuçlarının (fiyat, ücret oranı, miktarlar vb.) ölçülmesi ve gözlenmesi konularında yoğunlaştılar. Bunun sonucu olarak, modern iktisatçılar ilk iktisatçıların ortaya koydukları anlayışı kaybettiler (Buchanan ve Brennan, 1985; X).
Buchanan, bütün bu olumsuz gelişmeler karşısında Kamu Tercihi Teorisinin pozitif analizlerinin ve anayasal politik iktisat olarak isimlendirilen normatif önerilerin olaya farklı bir boyut kazandırdığını vurgulamaktadır.
Özellikle politik düzenin kurallarının nasıl çalıştığı, bu kuralların nasıl tercih edildiği ve bu tercihlerin normatif kriterlerinin nasıl oluşturulduğu konusunda yapılan analizler, kuralların temel mantığını analiz etmek için, niçin kuralların ve kurumların, ortaya çıkan sonuçlardan daha çok, araştırmanın merkezinde yer alması gerektiğini göstermesi açısından önemlidir.
Buchanan’a göre birey davranışlarını yönlendiren kuralların analizi iktisatçılar tarafından ihmal edilmiştir. Piyasa üzerine yapılan analitik çalışmalar piyasa içerisindeki birey davranışlarını etkileyen kurallar ele alınmaksızın yapılmıştır. Ancak tarihe bakıldığında Smith’in bu konuları ihmal etmediği anlaşılmaktadır. Smith özellikle iktisadi düzen içerisinde “yasaların ve kurumların” önemi üzerinde durmuştur (Buchanan ve Brennan, 1985; 13).
1950’li yıllarda geliştirilmiş teorik refah ekonomisi piyasanın başarısızlığı üzerine yaptığı analizlerde piyasa, kıt kaynakların etkin kullanımında başarısızlığın kaynağı olarak görülmektedir. Buradaki problem piyasa sürecinin işlemesinden daha çok, kurallarla ilgilidir. Bu süreç içerisinde iktisatçılar sonuçları ortaya çıkartan kurallar yerine, çok derin bir bozulmanın kaynağı olan sonuçlara bakmaya çalıştılar.
Teorik refah ekonomisinin normatif hedefi, piyasaya yapılacak devlet veya kollektif müdahaleyi tartışmaların gündeme getirmek idi. Bu iktisatçılar, kurumsal sınırlamaların piyasa dışında olması gerektiği zannı ile kuralların önemini bir kenara bırakmışlardır (Buchanan ve Brennan, 1985; 14).
2. Sosyal Sözleşme Teorisi
Anayasal politik iktisat teorisinin felsefi temellerini Sosyal Sözleşme Teorisi oluşturur. Sosyal sözleşme, toplumda birlikte yaşayan bireylerin, temel hak ve özgürlükleri ile toplumun içerisinde uyulması gerekli olan kuralları içerir. İyi bir toplumsal düzenin temelleri, sosyal sözleşme içerisinde oluşturulmuş kural ve kurumlara dayalıdır. Sosyal sözleşme anayasal demokrasinin normatif ilkelerini içerir.
Anayasalar iyi bir toplumsal düzenin politik ve ekonomik ilkelerini açıklar. Sosyal sözleşme, anayasalar gibi belirli kurumlar oluşturmaz. Kollektif kararların alınacağı çerçeveyi ve prosedürleri normlar olarak saptamaz. Bunun yerine sosyal sözleşme, temel insani değerleri ortaya koymaya çalışır.
Anayasal politik iktisat, iyi bir toplum düzeni oluşturacak politik kuralların ve kurumların sosyal sözleşme teorisine dayalı olarak belirlenmesini savunur. Ancak, Anayasal Politik İktisat, toplumun hem hukuki hem de kuramsal yapısını yönlendirecek anayasaların, vatandaşların bilinçli gayretleri ile ideal şeklini alacağını kabul eder. Bu düşünce litaratürde Sözleşmeci Anayasacılık (Contractarian Constitutionalism) olarak adlandırılır. Bu yönüyle Sözleşmeci Anayasacılık aynı zamanda Yapıcı Rasyonelizm (Consructive Rationalism) ilkesine dayanır. Bu ilkenin karşıtı görüş ise sosyal düzeni belirleyen kural ve kurumların zaman içinde kendiliğinden, yani spontan olarak oluştuğunu iddia eden Evrimci Rasyonelizm (Evulutionary Rationalism)dir. Spontan düzenler tarihi evrim süreci içerisinde kendiliğinden gelişmiş, soyut ve belli amaçlara yönelik olmayan kural ve kurumlardır. Örneğin; Fizyokratların "Doğal Düzen", Adam Smith’in "Görünmez El"i spontan sosyal düzeni açıklamaktadır (Aktan, 1997; 35).
Günümüzde "Yapıcı Rasyonalizm"in, yani sosyal düzeni oluşturan kural ve kurumların kendiliğinden değil, sözleşmeci bir perspektifle anayasal düzeyde belirlenmesini savunanların başında Buchanan gelmektedir. Buchanan’a göre Yapıcı Rasyonalizm, Sözleşmeci Anayasacılığın temelini oluşturur (Aktan, 1997; 36)
Buchanan’ın sözleşmeci modelinin temelinde rasyonel bir kuralcılığın olduğunu söylemek gerekir. Belirli kuralların konulması, mümkün olan en kötü şeyin önündeki engeldir. Elbette bu en kötü şeyin sonuçlarını fark etmek çok da mümkün değildir (Buchanan ve Brennan, 1980; 188).
Buchanan’a göre sözleşmeci yaklaşımın temelini tamamen demokrasiye dayandırmak doğru değildir. Buchanan bu söylemini teyit etmek için Hobbes’tan bir örnek vermektedir. Hobbes’a göre bir kaos ortamında insanlar kral ile anlaşarak özgürlüklerinden kendilerine söz verilen düzen ve güvenlik adına vazgeçerler. Bu sözleşmeden sonra kral tarafından alınan kararlar hiç bir anlamda demokratik değildir (Buchanan, 1986b; 241).
Buchanan’a göre sözleşmeci perspektiften bakıldığında birinci normatif ilke, devletin veya devlet adına kendisine yetki verilenlerin hukukun denetimi altına alınmasıdır.
Buchanan sözleşmeci yaklaşım ile kollektif karar alma sürecine bütün bireylerin katılımının sağlanacağına inanmaktadır. Bu sayede bir sözleşme ile ortaya çıkacak kural, sözleşmeye katılan bütün bireylerin fayda-maliyet hesaplarının bir sonucu olacaktır (Buchanan, 1986b; 242).
Buchanan’a göre sözleşmeci yaklaşımın hayati unsurlarının başında politik eşitlik gelmektedir. Sözleşmeci yaklaşım içerisinde birey, Raws’cı bir sınırlandırma ile, kuralların kendi kişisel tercihlerini nasıl etkileyeceğini bilmeden alternatifler arasında kendi tercihini yapar. Raws’tan farklı olarak Buchanan, bu süreçte bireyin bir belirsizlik içerisinde olduğunu kabul etmez. Ancak birey tercih edeceği alternatifin gelecekte hayatını nasıl etkileyeceğini şimdiden bilemez (Buchanan, 1986b; 242).
Buchanan’a göre oybirliği kuralı dışındaki diğer bütün karar alma kuralları sonuç olarak politik eşitliği bozacaktır. Çoğunluk kuralı ile bir sonucun belirlenmesi, azınlığın değer ve çıkarlarının göz ardı edilmesi anlamına gelmektedir.
Teoride demokrasi, sözleşmeci bir yaklaşımdan türetilen politik eşitlik olarak tanımlanmaktadır. Oysaki, demokrasi günümüzde çoğunluk kuralı olarak tanımlanmakta ve bu açıdan sözleşmeci anlamını tamamen yitirmektedir.
Şayet politika geniş olarak yürütmenin bütün yapılarını içerecek şekilde tanımlanırsa, ve bireylerin sahip oldukları çıkar ve değerler ele alınarak modellenirse, bu bütün bireylerin sözleşmeye katılması gerektiği anlamına gelmektedir.
C. Anayasal İktisadın Teorik Temelleri
Kamu Tercihi Teorisi, esasen Anayasal İktisat Teorisinin alt yapısını oluşturmaktadır. Kamu Tercihi Teorisi'nin gelişimi İkinci Dünya Savaşı'nı takip eden 1940’lı ve 1950’li yıllara rastlarken, Anayasal İktisadın bir disiplin olarak doğuşu ve önem kazanması 1970’li yılların sonlarına rastlamaktadır (Aktan, 1997; 37).
Anayasal İktisat Teorisi içerisinde devletin meşruiyeti konusu felsefi düzeyde incelenmektedir. Devletin bireylerin can ve mal güvenliğinin korunmasına karşılık, onun hak ve özgürlüklerine ne tür sınırlamalar getirebileceği konuları irdelenmektedir. Devletin egemenlik hakkının bir sonucu olarak bireyin politik hak ve özgürlüklerinin yanı sıra ekonomik hak ve özgürlüklerine ne tür sınırlamalar getirebileceği ve bunların neler olması gerektiği konusu tartışılmaktadır. Örneğin; devletin vergileme ve para basma gibi yetkileri bu çerçevede inceleme konusu yapılmaktadır (Aktan, 1997; 37).
Buchanan’a göre anayasa içerisindeki bir kural, hükümetleri bağlayacaktır. Bürokratlar ve politikacılar tarafından vatandaşlara yüklenilecek dışsal maliyetlerin önüne de bu şekilde geçilmiş olacaktır. Bütün bunlar gücün sınırlandırılması ile mümkündür. Buchanan’a göre pragmatik olarak devleti savunan bir sosyal demokrat bile, aynı zamanda demokratik karar alma sürecinin anayasal bir garanti altında olmasını savunur (Buchanan, 1986b; 257).
Endişeli ve kuşkulu bir düşünür, çoğunluk olarak iktidarda olanların yasal zeminlerde gelecek seçimleri iptal etmelerini, bütün muhalifleri hapse koymalarını, ve konuşma özgürlüğünün ortadan kaldırılmasını görmek istemeyecektir. Bunun garantisi ise, iktidara gelen hükümeti de bağlayacak bir anayasal düzenlemedir.
Buchanan’a göre daha fazla bağlayıcı ve kısıtlayıcı yasalar, sadece politik hastalıkların ortaya çıkmasını önlemede yardımcı olmayacak, aynı zamanda beklenen sonuçların çıkmasına da engel olabilecektir (Buchanan ve Brennan, 1985; 34).
Bireyler kontrolsüz bir güce sahip politikacı ve bürokratları benimsemeyeceklerdir. Buchanan’a göre rasyonel birey “belirsizlik örtüsü” altında gelecekteki pozisyonunu tahmin edemeyecektir ve yasama gücü üzerine ek ve yeni bazı sınırlamaların getirilmesi arzu edilebilecektir (Buchanan ve Tullock, 1962; 82).
Buchanan’a göre anayasal sözleşme konusunda Montesquieu ve Lock, Hobbes’e göre daha iyimser bir yaklaşım içerisinde olmuşlardır. Bu iki düşünür ABD’nin anayasasının şekillenmesinde etkileri olan kişilerdir. Devletin yetkilerinin anaysalar ile sınırlandırılmasının gerisinde bu düşünürlerin fikirleri vardır. Demokratik seçim sürecinin devletin Leviathan eğilimlerini kontrol altına alacağı varsayımlarının doğru olmadığı anlaşılmaya başlanmıştır.
Günümüzde hala demokratik seçim sisteminin Leviathan devleti kontrol altına almak için yeterli olduğu düşüncesi devam etmektedir. Bu düşüncenin temelinde serbest seçimlerin anayasal güvence altında olduğu dolayısıyla devlet faaliyetlerinin alanı ve kapsamının kontrol altında olduğu vardır. Ancak seçim sistemine bakıldığında devletin sosyal sözleşme sınırları içerisinde tutulamadığı açık bir şekilde görülebilir. Devletin gücünün ve yetkilerinin nasıl sınırlandırılabileceği ve nasıl sınırlandırılması gerektiği tekrar düşünülmek zorundadır. Çözüm ise Anayasal İktisat yaklaşımının anlaşılması ve kabul edilmesi ile ortaya çıkabilir.
D. Anayasal İktisat Geleneksel İktisat Teorisi İlişkisi
Anayasal İktisat, dıştan empoze edilen sınırlamalara göre çeşitli mallar ve hizmetler arasında veya çeşitli üretim faktörleri arasında tercihin nasıl yapılacağı konusu ile ilgilenmeyip, dikkatini doğrudan doğruya dıştan empoze edilen “sınırların” neler olması gerektiği yani sınırların tercihi ile ilgilenir (Buchanan, 1990a; 3).
Anayasal İktisadın temel amacı, ekonomik alanda insan davranışlarını sınırlayan ve insana kendi dışından empoze edilen sınırları incelemektedir. Bu sınırların neler olması gerektiği, nasıl ortaya çıktığı ve tercihlerin hangi kriterler doğrultusunda yapılacağı sorularını araştırmaktadır.
Anayasal İktisat devlete veya daha somut bir ifade ile siyasi iktidara yönelik sınırlamalarla ilgilenir. Bu sınırlamalar uygulamada kendini yasa sınırları ve kurumsal sınırlamalar olarak gösterir (Savaş, 1997; 50.)
Anayasal İktisat devletin ekonomiye müdahale ederken uygulayacağı alternatif kuralları ve bu kuralların nasıl belirlenip nasıl değiştirileceğini inceler (Buchanan, 1990a; 3).
Anayasal İktisadın temelini insanın ekonomik davranışlarını sınırlayan sınırlamalar oluşturur. Buchanan, Anayasal İktisadın bireylerin ekonomik davranışlarını sınırlamasını “bireysel anayasal iktisat” ile açıklamaya çalışmıştır. Bunun yanında daha da önemli olarak devlerin ekonomik davranışlarının sınırlandırılması zorunluluğu vardır, bu tür anayasal iktisada da Makro Anayasal İktisat adı verilmiştir (Buchanan, 1990a;.3).
Geleneksel iktisat ekonomik birimleri ekonomik yaşamla ilgili tercihlerini, bu tercihlerin sonuçlarını ve birimlerin kendi aralarındaki ilişkileri inceler. Bu incelemeyi yaparken mevcut hukuki, kurumsal ve anayasal yapı ile ilgilenmez. Mevcut politik yapı ve politik süreç inceleme alanı içerisinde görülmez. Gelenek iktisat olaylara refah ekonomisi perspektifinden bakar ve ortaya çıkan alternatifler siyasal karar alıcılara sunulur.
Anayasal İktisat ise, piyasa sürecinin ve politik sürecin işlediği hukuki ve kurumsal yapıyı incelemeye çalışır. Bu nedenle öncelikle incelenmesi gereken konu, mevcut hukuksal, kurumsal ve anayasal yapı ile bu yapının nasıl işlediği ve ne gibi sonuçlar ortaya çıkarttığıdır.
Anayasal İktisat, gerekli incelemelerini yaptıktan sonra önerilerde bulunma aşamasına geldiğinde geleneksel iktisat teorisi yaklaşımlarından da yararlanmak zorundadır. Örneğin vergilerin gelirden mi yoksa servetten mi alınması gerektiği veya para arzının hangi kriterlere göre sınırlanmasının gerekli olduğu gibi anayasal kurallar önerme aşamasına gelindiğinde temel dayanak noktası iktisat teorisi olacaktır. (Buchanan, 1990a; 2)
Geleneksel iktisat teorisinde normatif kurallar refah ekonomisinin etkinlik kriterine göre belirlenmektedir. Anayasal iktisatta ise normatif kuralların belirlenmesi işi çok daha karmaşıktır. Hukuksal kurumsal ve anayasal nitelikli alternatif öneriler, aslında belli bir yapı içinde öne sürülen alternatif iktisat politikası önerileri arasındaki seçime benzer bir şekilde yapılacaktır. Ancak burada seçimi güçleştiren unsur elde mevcut bir etkinlik kriterinin bulunmamasıdır (Savaş, 1997; 53).
Anayasal iktisatçı bir iktisat politikacısının yaptığı gibi doğrudan alternatif politika önerileri sunmak durumunda değildir. Gerçekte Anayasal İktisat bir politik bilim değildir. Ancak anayasal iktisadın temel amacı, bir anayasa değişikliği söz konusu olduğu zaman, konu ile ilgili herkese yol göstermek ve değişikliğin nasıl olması gerektiğini açıklamaktır. Anayasal iktisat oyunun kurallarını ile ilgilenirken, geleneksel iktisat teorisi ise, oyuncuların mevcut kurallar altında nasıl davranacaklarını araştırır (Savaş, 1997; 54).
Anayasal iktisat ile geleneksel iktisat teorisini insanların birlikte, özgürlük barış ve refah içerisinde yaşayacakları bir sosyal düzen kurma amacıyla birbirini tamamlayan iki bilim dalı olarak kabul etmek gerekir (Buchanan, 1987a; 250).
E. Anayasal İktisat ve Yürütmenin Sınırlandırılması
Demokratik süreçte olması gereken durum ancak politik-kollektif kararların belli sınırlar içinde alınmasıyla ortaya çıkar. Anayasa teriminin bir ön ek olarak demokrasiye eklenmesi normatif durumu önemli ölçüde güçlendirir.
Anayasal demokrasinin bir yönetim şekli olarak aydınlanma sonrası dönemde ortaya çıkması tesadüf değildir. 18. yüzyılda ortaya çıkan piyasa ekonomisi söyleminde de entellektüel destek bulur. Basit olarak ifade etmek gerekirse, anayasal demokrasi malların dağıtımı, ürünlerin seçimi, kaynakların tahsisinde hiçbir politik komutaya ihtiyaç duymadan farklı birey çıkarlarının barışçıl bir ortamda uzlaşması için bir ekonomi ortamı sunar. Pazar ekonomisini benimseyen bir toplumda ekonomik sorunlar üzerinde politik müdahaleler ciddi bir şekilde azalır.
Daha önce de belirtildiği gibi, politikanın temel rolü, açık bir çatışma olmaksızın, bireylerin kendi olağan işlerini yürütebilmesi için bir seçim içerisine girebileceği yasal bir ortamın temin edilmesidir. Hak ve sözleşmelerin teminat altına alınması herhangi bir liberal rejim içerisinde yürütmenin zorunlu bir görevidir. Normal olarak ortaya çıkan düşünce içsel ve dışsal düzenin garanti altına alınmasıdır.
Minimal devlet veya koruyucu devletin ortaya koyduğu sınırların ötesinde, tanımlanan anayasal sınırlamalara uygun olan veya olmayan potansiyel politik uygulamalar için geniş bir alan ortaya çıkabilir. Acaba paranın değerinin belirlenmesinde, ekonominin etkin bir rekabete kavuşturulmasında, doğal monopollerin düzenlenmesinde, çevresel değerlerin korunmasında sağlığın ve huzurun sağlanmasında, eğitimin desteklenmek suretiyle fırsat eşitliğinin yükseltilmesinde ve yoksulluğun azaltılmasında devletin açık bir rolü olmalı mı?
Sosyal demokrat olarak tanımlanan bireyler, bu uygulamalar üzerinde yürütmenin anayasal olarak sınırlandırılmasını istemezler. Liberal olarak tanımlanan bireyler ise, bu tür uygulamalarda yürütmenin sınırlandırılmasını isterler.
Buchanan’a göre Kamu Tercihi Teorisi tartışmamın bu noktasında doğrudan ilgili hale gelir. Bu teori demokratik bir seçimin gerçekte nasıl işlediğini gösteren öngörülebilir bir modelin veya modellerin unsurlarını sağlamaya çalışır. Kamu Tercihi Teorisi; seçmenleri, baskı grubu üyelerini, parti liderlerini, seçilmiş politikacıları ve bürokratları bir “kamu seçicisi” (public chooser) olarak inceler. Teori çıkan sonuçlar hakkında bazı öngörülerde bulunmamıza izin verir.
Gerçek anlamda Kamu Tercihi Teorisi, devletin başarısızlığı teorisini ortaya koymaya çalışır. 1950’li yıllardaki refah ekonomisi ise dayanağını piyasanın başarısızlığı teorisi ilkelerinden almaktadır. 1960’lı yılların geleneksel düşüncesi ile karşılaştırıldığında, piyasanın başarısızlığından dolayı politikanın piyasaya müdahale etmesi gerektiği artık kabul görmemeye başladı. Devlet müdahalesinin sınırlandırılmasındaki temel nokta uzun vadede alternatif demokratik rejimler altında öngörülen fayda ve maliyetlerin düşünülmesi olayıdır.
Politik tercihlerin ele alındığı süreçlerden bağımsız olarak alternatif politikaları veya tercihleri tartışmak, ister ekonomistlerin etkinlik kriterini, ister filozofların kamu yararı fikrini ifade etsin, bireyi temel almayan kaynaklara veya değerlere bir geri dönüşü içermektedir. Kurallardan bağımsız olarak politik tercihlerin herhangi bir tartışılması, bireysel karar alıcıların kurallar ile getirilen teşvikleri benimsemeyeceği romantik fikrini oluşturmalıdır ve bireysel karar alıcılar dengede olan bir düzen tarafından yönlendirilecektir.
F. Anayasal Başarısızlık: Leviathan Devlet
Buchanan’a göre Amerikan anayasasını ilk yapanlar (Founding Fathers) bu anayasa içerisine denge ve kontrol, güçler ayrılığı, iki meclisli bir sistem (Temsilciler Meclisi ve Senato) haklar bildirgesi, federal sistem ve başkanı seçen temsilciler (Electoral College) gibi önemli unsurları koymuş olmalarına rağmen, merkezi yönetimin gücünün üst sınırlarını anayasada belirtmeyerek modern bir Leviathan oluşturabileceklerinin farkına varamadılar (Buchanan ve Brennan, 1980; 26).
Kamu Tercihi Teorisi politik kurumların devletin yönetilmesinde nasıl başarısız kaldıklarını pozitif analizlerle ortaya koymaya çalışmaktadır. Kamu Tercihi Teorisinin sosyal bilimciler, araştırmacılar ve aydınlar için alternatif bir politik süreci ortaya koyması gerçekten önemlidir. Toplumun, devletin vaatlerini yerine getirmede başarısız olduğunu görmesi, üzerinde durulması gerenken bir konudur.
Devletin Leviathan eğilimlerinin önüne geçilmesinde demokratik seçim sürecinin yeterli olduğu düşüncesi, özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra yaşanan süreçte ortaya çıkan gerçekler doğrultusunda tartışılmaya başlanmıştır. Kamu Tercihi Teorisi, demokratik seçim süreçlerinin tek başına devletin Leviathan eylemlerinin önüne geçemeyeceği üzerinde durmakta ve çözüm olarak da anayasal sınırların getirilmesi gerektiğini savunmaktadır.
Buchanan’a göre günümüzün çağdaş demokratik devletleri bir Leviathan konumundadır. Bunun temelinde ise anayasalarda politik hak ve özgürlüklere verilen önemin ekonomik hak ve özgürlüklere verilmemesi yatmaktadır. Sonuçta ortaya çıkan Leviathan görünüm ancak anayasal bir sınırlamanın olmaması ile açıklanabilir.
III. MALİ ANAYASA
Devletler fonksiyonlarını yerine getirebilmek için harcama yapmak zorundadırlar. Yapılan harcamaların finansmanını bulmak yine devletin bir görevidir. Devletler vergiler alarak, borçlanarak ve para basarak harcamalarını finanse etmeye çalışırlar. Geleneksel maliye teorisine bakıldığında devlet “iyiliksever” olarak nitelenmekte, birçok yeni görev ve sorumluluk devlete yüklenmeye çalışılmaktadır.
Özellikle Keynesyen iktisadi anlayış ile birlikte mali istikrarın yerini ekonomik istikrarın alması ve ekonomik istikrarın sağlanması için de devletin vergilemeyi, borçlanmayı ve bütçeyi önemli bir araç olarak kullanması, beraberinde aşırı vergilendirmeyi, ağır borç yükünü ve açık bütçeleri getirmiştir.
Buchanan oluşan bu devlet modelini Leviathan devlet olarak tanımlamakta ve sorunun çözümü için de bir mali anayasa önerisinde bulunmaktadır (Buchanan ve Brennan, 1980; 187).
Mali anayasa modelinde devlet yine yerini almakta fakat devletin sahip olduğu bütün yetki ve sorumlulukların bireyin özgür iradesinden kaynaklanan bir uzlaşma ve sözleşme ile ortaya çıktığı varsayılmaktadır. Diğer bir ifade ile, mali anayasa modeli bireylerin sosyal sözleşme belgesi olan anayasa ile devletin yetki ve sorumluluklarını belirleme ve sınırlandırma gücüne sahiptir (Savaş, 1997; 108).
Mali anayasa, devletin mali konular ile ilgili yetkisinin nasıl kullanılması gerektiği ve bu yetkinin nasıl sınırlandırılacağı ile ilgilidir.
Vergi mali konuların başında gelmektedir. Mali anayasa vergi yapısını belirleyen temel unsurların belirlenmesi yanında, vergi kanunlarının çıkarılması ile ilgili parlamento usullerinin belirlenmesini de içerir (Buchanan, 1976a; 20).
Buchanan’a göre mali anayasa düşüncesi ilk kez Wicksell ile gündeme gelmiştir. Wicksell’in de üzerinde durduğu gibi mali anayasa içerisinde bir mali asimetri söz konusudur. Yani mali anayasa ile sadece vergileme ilkeleri değil, harcama ilkeleri de düzenlenmektedir. Mali anayasa vergileme ile harcamayı birlikte ele almaya çalışmaktadır.
Mali anayasa, vergi ve harcama kararlarının son adımda onaylandığı bir demokratik süreç içerir, ancak hiçbir şekilde bununla kısıtlı kalmaz. Mali anayasa, ayrıca fiilen ve potansiyel olarak yazılı anayasalarda yer alan bir çok kısıtlama içerir. Bunları şöyle sıralamak mümkündür (Savaş, 1997; 114):
· Kamusal faaliyetlere yönelik sınırlamalar,
· Vergilerin sahip olması gereken özelliklerinin belirlenmesi,
· Bütçenin sahip olması gereken özelliklerin belirlenmesi,
· Devletin bazı güçlerinin (satın alma kamulaştırma vb.) belirlenmesi,
· Devletin borçlanma koşullarının belirlenmesi.
A. Vergi ve Harcama Üzerine Anayasal Sınırlamalar
1. Vergilendirme Yetkisi
Kamu tercihi teorisyenlerine göre vergilendirme yetkisi devletin zor alım gücünün en belirgin göstergesidir. Bu yetki ile devlet bireylerin ve kurumların kaynaklarının bir kısmını devlete transfer edilmesini sağlamaktadır.
Normal olarak devletler yetkilerini kullanarak elde ettikleri vergi gelirlerini kamusal mal ve hizmetlerin finansmanı için kullanırlar. Ancak burada önemli olan konu, siyasi iktidarların vergilendirme yetkisini kullanmasının nedeni ile bu yetkinin niteliği ve içeriğinin birbirinden ayırt edilmesidir. Vergilendirme yetkisi bir siyasi güç olarak, toplanan vergi gelirlerinin belli bir şekilde kullanılması şartına bağlı değildir. Yani vergilendirme yetkisinin kullanılması harcamaların niteliği ile ilgili değildir. Bu yönü ile vergilendirme yetkisi sadece basit bir zor alım gücüdür.
Sonuç olarak mali anayasa ile devletin harcama yönünü dikkate almayan devletin vergileme gücü sınırlandırılmakta, azınlığın ekonomik hak ve özgürlükleri garanti altına alınmaktadır (Buchanan ve Brennan, 1980).
2. Vergilendirme ve Leviathan
Buchanan, aşırı büyümüş devleti Leviathan olarak tanımlamış ve ekonomik ve politik özgürlüğün gerçekleştirilebilmesi için Leviathan’ın sınırlandırılması gereğini vurgulamıştır.
Leviathan modeli, hükümetlerin kendilerine anayasal düzenlemeyle verilmiş vergilendirme kaynaklarından en yüksek vergi gelirlerini elde etmelerini öngören bir modeldir. Vergi gelirlerinin kullanımı ile ilgili sınırlamalar yoksa, bu gelirler, devlet adına karar alma yetkisine sahip olanların özel gelirine eşit olur. Harcamalar ile ilgili sınırlamalar olsa bile, bu sınırlamalar vergilendirme kurallarından bağımsızsa, o zaman devleti yine vergi gelirlerini maksimize etmeye yönelik davranışlar içinde görebiliriz. Çünkü bu durumda bile maksimize edilen gelir, karar alma yetkisine sahip olanların takdirine göre kullanılacak bir fazlalık oluşumuna imkan verecektir. Bu çerçevede Leviathan bir devlet, vergi gelirlerinin harcamaları aştığı bir devlettir (Buchanan ve Brennan, 1980; 26)
Leviathan devletin ortaya çıkmasının en önemli nedeni Keynesyen yaklaşımın kabul edilmesi ile denk bütçe ilkesinin terk edilmesidir. Bu yaklaşımda, küçük ve denk bütçe politikası yerine büyük ve açık bütçe politikası hakimdir. Bu sebeple Keynesyen politikalar uzun dönemde demokrasinin devamı için önemli bir tehlike oluştururlar (Buchanan ve Wagner, 1977; 15).
Sonuç olarak, bugün, demokratik seçim sürecinin, devletin gücünü, sınırları içinde, halka zararsız şekilde tutabilmede yeterli olmadığı anlaşılmıştır. Kamu sektörünün büyümesinin ardındaki asıl gerçek, bu seçim sürecinin, aşırı vergilendirme ve harcamaları kontrol edemediği gerçeğidir. Vergiye sınır konulmamasının mantığının özünde bu gerçek vardır.
Leviathan devletin ortaya çıkardığı ekonomik sorunları şu şekilde özetleyebiliriz: (Aktan, 1991)
· Kamu harcamalarının mevcut ve/veya potansiyel kamu gelirlerinden fazla olması ve bu surette ortaya çıkan bütçe açıkları,
· Kamu harcamalarının vergi dışı kaynaklardan sağlanması zorunluluğu ve bu yüzden borç yükünün giderek artması,
· Kamu harcamalarının, vergiler ve borçlanma dışında kısmen emisyon ile karşılanması ve bunun sonucunda çıkan enflasyon,
· Vergi yükünün de zaman içerisinde giderek artması ve bunun ekonomide büyüme ve verimlilik üzerinde olumsuz sonuçlar doğurması,
· Vergi yükünün artması ile birlikte bireylerin “vergi sömürüsü” (taxplotation) altında ezilmesi ve toplumda vergi kaçakçılığının artması ve vergi ahlakının bozulması,
· Enflasyonist süreç içinde artan vergi yükünün toplam yatırımlar üzerinde olumsuz sonuçlar doğurması,
Vergi kuralları, bireylerin uzun dönem planlarına da ışık tutacak bir şekilde ele alınmalı ve düşünülmelidir. Buchanan’a göre Leviathan’ı sınırlandırmanın bir yolu da, vergi kuralların ne olacağı ile ilgili belirsizliğin giderilmesidir. Bu belirsizliğin giderilmesi Leviathan’ın kuralları değiştirme yetkisinin sınırlandırılmasına bağlıdır (Buchanan ve Brennan, 1980; 187).
Buchanan’a göre düz oranlı vergileme şartının getirilmesi Leviathan’ı sınırlamayabilir. Eğer vergiler düz oranlı olur ise, politik süreç içerisinde karar alma yetkisine sahip olanlar vergi mükellefi vatandaşlardan soyutlanmış olacaktır.
Buchanan Leviathan’ın sınırlandırılması anayasal bir reform önermektedir. Bu anayasal reform hükümetin vergileme gücü üzerine konulan sınırlamaları içermektedir. Bu reform yardımsever ve bilinçli hükümete normatif tavsiye vermeye çalışmaz (Buchanan ve Brennan, 1980; 190).
3. Vergi Konusunun ve Oranlarının Sınırlandırılması
Buchanan vergi konusunda özellikle durmaktadır. Buchanan'a göre kesin vergi düzeyleri anayasal olarak belirlenmeli ve sınırlandırılmalıdır. Bunun gerçekleştirilmesinde Buchanan özellikle “adalet” konusu üzerinde durmaktadır. Adalet sağlanması açısından ulusal gelirin büyük bir bölümü belirlenmiş kollektif amaçlar için vergilendirilebilir. Ancak bu vergilendirilmenin tavanı anayasal olarak belirlenmelidir.
Buchanan’a göre verginin üzerinden alındığı konunun sınırlandırılması vergi sistemini de genel olarak sınırlandıracaktır. Bu sınır, vergi kapsamının belirlenmesiyle ortaya çıkar. Vergi kapsamını açıkça belirlemek, siyasi iktidarın vergilendirme yetkisini sınırlandırma yönünden önemlidir (Buchanan ve Brennan, 1980; 34).
Buchanan vergi konusunun dikkatle seçilmesi durumunda, mali otorite üzerine daha karmaşık sınırlamalara gidilmeksizin, mali sömürüden kurtulmanın mümkün olduğuna inanmaktadır (Buchanan ve Brennan, 1980; 40).
Mali anayasanın önemle üzerinde durduğu bir başka konu da vergi oranlarıdır. Vergi oranları konusunda mali anayasa oranların artan mı yoksa sabit mi olacağı, veya oranların nereye kadar artacağı üzerinde durmaktadır.
Buchanan’a göre vergiler artan oranlı, düz oranlı veya azalan oranlı olabilir. Vergi sistemleri artan oranlıysa vergi, düşük gelirlilerden daha çok yüksek gelirlilerden, düz oranlıysa tüm mükelleflerden, azalan oranlıysa o zaman da yüksek gelirlilerden daha çok düşük gelirlilerden alınacaktır. Artan oranlı, düz oranlı ve azalan oranlı vergi sistemlerinin ne tür bir vergi konusuna uygulanacağı, vergilerin kişinin ekonomik davranışlarında meydana getireceği etkilere ve bu etkilerin toplum tarafından ne şekilde değerlendirildiğine bağlıdır. Buchanan vergilendirmenin düz oranlı olmasını istemektedir. Çünkü ancak bu şekilde siyasi iktidarın vergilendirme yetkisi sınırlandırılabilir (Buchanan ve Brennan, 1980; 34).
Hayek’in mali reform için ileri sürdüğü farklı iki önerisi, politikanın demokratik modeli kapsamındadır. Hayek, gelir vergisinin artan oranlı olmasına şiddetle karşı çıkmıştır. Düz oranlı vergi fikrinin savunulmasının temelinde hukukun üstünlüğünün kabul edilmesi vardır. Düz oranlı vergileme, bütün kuralların ve kanunların toplumda herkese eşit ölçüde geçerli olduğu fikrine dayanmaktadır. Vergi oranlarında artan oranlılık ise bu genellik ilkesini ihlal etmektedir (Buchanan ve Brennan, 1980; 189).
Belirsizlik başka bir oran yapısı ortaya çıkartabilir. Bu yaklaşımda, göreceli olarak vergi sisteminin artan oranlı mı veya azalan oranlı mı olacağı küçük bir ayrıntıdır. Bütçe harcamaları doğrultusunda oluşturulacak vergi yapısı karar alma süreci içerisinde belirlenecektir. Elbette karar alma işlemi bütün bireylerin eşit haklara sahip olduğu bir rejim içerisinde birey değerlerini yansıtacak bir şekilde olmalıdır. (Buchanan, 1977; 88).
Buchanan'a göre burada olması gereken çok önemli bir şart, doğal olarak hangi oran yapısı benimsenirse benimsensin, ortaya konan tercih anayasal bir tercih olmalıdır. Böylece kendi çıkarlarını kollamaya çalışan açgözlü bireylerin mali süreci baltalamaları da önlenmiş olacaktır.
Eğer hazırlanan teklifler anayasa aşamasında benimsenirse, vergi sistemi ile amaçlanan yeniden paylaşım bir meşruiyet kazanacaktır.
Buchanan özellikle anayasa aşamasında vergi oranlarının belirlenmesi üzerinde durmaktadır. Bu sayede vergi mükellefleri ileride beklenmeyen bir değişikliğin olacağından korkmaksızın hareket edebileceklerdir.
4. Kamu Harcamaları
Vergilere getirilecek bir anayasal tavan Buchanan'a göre kamu harcamalarına da getirilebilir. Buchanan ortaya konacak bir harcama tavanının kamu harcamalarını artırmak yerine harcamalarda kesintiye gitmeyi sağlayacak şekilde olmasını savunmaktadır (Buchanan ve Brennan, 1980; 125).
Buchanan'a göre harcama tavanının oluşturulması tek başına yeterli bir girişim değildir. Sonraki önemli bir aşamada bütün bireylerin faydası doğrultusunda bir paylaşım için anlaşmaya varılması gerekliliğidir. Buchanan burada oybirliği “unanimity” ve pareto optimumu üzerinde durmaktadır. Böylece, toplumun bütün bireylerinin yararına olacak harcama programları ancak anayasal sınırlamalarla ortaya konabilecektir. Devletin vergilendirme ve harcama yetkilerinin sınırlandırılması, hem bireyin temel hak ve özgürlüklerinin korunması, hem de mali otoritenin daha adil hareket etmesi açısından gereklidir. (Buchanan,1986b; 166).
Buchanan’a göre kamu harcamalarının açık finansman ve aşırı borçlanma ile karşılanması demokratik süreci ipotek altına almaktadır. Daha da kötüsü, bu davranış günümüzde artık ahlak dışı bir davranış olarak görülmemektedir (Buchanan, 1986b; 192).
5. Vergileme ve Harcamada Genellik İlkesi
Buchanan 1998 yılında demokrasi üzerine Congleton ile birlikte yaptığı önemli çalışmasında özellikle genellik ilkesi üzerinde durmaktadır.
Buchanan çalışmasında literatürde kullanılan genellik kriterinin mali muhasebenin harcama yönünü ihmal ettiği üzerinde durmakta ve bu kriterin daha genişletilmek zorunda olduğunu savunmaktadır (Buchanan ve Congleton, 1998; 12).
Buchanan’a göre vergilemede ve harcamada genellik ilkesinin uygulanması mali anayasanın önemli konularından bir tanesidir.
Günümüz sistemlerinde vergilendirmede genellik ilkesinin bir ölçüde uygulanmasına karşın kamu harcamaları açısından bu ilke kullanılmamaktadır. Kamu harcamalarının yerindeliğinin, hiçbir ön kritere bağlı kalmaksızın, devlet tarafından tespit edilmesi, kamu harcamalarını artıran ve verimsizliğe yol açan bir neden kabul edilebilir.
Buchanan vergilemede artan oranlığın kullanılmasını vergilemede genellik ilkesine aykırı bulmaktadır. Buchanan’a göre vergilemede düz oranlılığın kullanılması hem genellik ilkesini sağlayacak hem de vergilendirme yetkisini sınırlandırmış olacaktır (Buchanan ve Brennan, 1980; 34).
Buchanan genel kabul görmüş artan oranlı vergilendirmenin mali genelliğe ve adalet prensibine gerçekten uygun olup olmadığının tartışılması gerektiği üzerinde durmaktadır. Kamu harcamalarının yerindeliği konusunda karar verirken, göz önünde bulundurulabilecek anayasal düzeyde somut kriterler olması gerektiğine inanmaktadır.
Buchanan’a göre bütçe iki taraflıdır. Hem gelir hem de harcama tarafı vardır. Mali süreç içerisinde, rasyonel harcama ve vergilendirme kararları almak istiyorsak, bütçenin bu iki yönünün de bir arada düşünülmesi gerekmektedir. Oysa bugün geçerli olan, bütçenin bu iki yönünün birbirinden ayrı tutulmasıdır.
Buchanan’a göre vergilendirme ve harcamaya ilişkin kanunların birbirinden ayrı olması bütçe programlarının fayda ve maliyetlerini eş zamanlı değerlendirmemizi zorlaştırmaktadır.
Buchanan bu konuya Wicksell gibi yaklaşarak bir anayasal reform önermektedir. Buchanan’a göre yapılacak her harcamanın vergilendirme yoluyla finanse edilmesi zorunluluğunun getirilmesi, ilk zamanlarda bu kuralın bir prensip olarak benimsenmesi, daha sonra ise anayasa kuralı haline getirilmesi, uygun olabilir (Buchanan, 1976a; 21).
B. Bütçe Üzerine Anayasal Sınırlamalar
Buchanan, 1970’lere gelindiğinde ABD’de denk bütçe tartışmalarının başladığını, 1980’lerin ortalarında ise artık denk bütçe ilkesinin Federal Anayasaya konulmasının savunulmaya başlandığını vurgulamaktadır (Buchanan, 1995a; 347).
Buchanan’a göre bu görüşü savunanlar, federal hükümet ve eyalet hükümetleri arasında bütçe dengesine ilişkin temel bir farklılığa dikkat çekmişlerdir. Eyalet hükümetlerinde bütçe dengesizliği, borç senetleri çıkartılmasından kaynaklanmaktadır. Çünkü eyalet hükümetleri para basma yetkisine sahip değildir. Federal hükümet para basabildiğinden, para basma yoluyla veya borç senedi çıkarma yoluyla, federal bütçeyi dengeden uzaklaştırabilir.
Federal Anayasaya denk bütçe ilkesinin yerleştirilmesi gereği üzerinde duran Buchanan, federal devletin eyaletlerle arasındaki para yaratma gücündeki temel farklılıktan dolayı, federal düzeyde bir bütçe dengesinin şart olduğunu savunmaktadır (Buchanan, 1995a; 349).
Buchanan’a göre bütçe içerisinde harcamaların finansmanının nasıl sağlandığı belirtilmez ise bütçe, sadece harcamaların miktarını gösteren bir belge olmaktan daha öteye geçemez.
1896 yılında Wicksell, sadece etkili bir bütçe süreci hakkındaki prensipleri ortaya koymamış, aynı zamanda bu prensipleri uygulamak için gerekli anayasal kurallar bütününü de belirlemiş ve ifade etmiştir. Wicksell böyle bir anayasanın birçok unsuru içermesi gerektirdiğini belirtmiştir. Wicksell’in farkına vardığı unsurlardan çok önemli olanlardan biri, harcama önerilerinin harcamaları finanse edecek öneriler ile birlikte sunulmasıdır.
Buchanan’a göre eğer bir politikacı, harcamaları karşılayacak açık bir alternatif gelir ortaya koymaksızın, harcama programı önerebiliyorsa, bu durum politikacının kolayca sorumluluktan kurtulabileceği anlamına gelir. İşte bunu önlemek için Wicksell, mali sorumluluğun kaçınılmaz bir gereksinim olduğu sonucuna varmıştır. Denk bütçe zorunluluğu, devletin, söz verdiği harcamalar için gerekli kaynakları açıkça belli etmesi konusunda, uyması gereken, basit bir zorunluluktur. Nasıl ki, bir politikacı seçmenlerine harcama programları hakkında söz vermişse ve bu durumda, bu programların masraflarını karşılamak için gerekli sorumluluğu alması da doğalsa, denk bütçeye ilişkin yasa değişikliğini de bu şekilde değerlendirmek gereklidir. Denk bütçeye ilişkin yasal değişiklik isteğinin gerçek anlamı budur (Buchanan, 1995a).
Denk bir bütçe, mali karar almada, sorumluluk ve kaliteyi arttırmaya yardımcı bir uygulamadır. Denk bir bütçe, ardından tutarlı mali ilkelerin uygulanabilmesi imkanını getirir. Bu yüzden denk bütçe yasa değişikliğinin pek çok unsuru, prensipten uygulamaya geçişi sağlamada gösterilecek her çabada, ayrıntılı bir şekilde göz önünde bulundurulmalıdır. Özellikle, bütçenin tanımlanmasına, bütçenin denk olmasının ne anlama geldiğine ve buna ilaveten, bütçe açıklarına izin verilip verilmeyeceğine, bütçe fazlalarına ne yapılacağına dikkat edilmelidir.
Politikacılar kamu harcamalarını artırmak ve vergilemeden kaçınmak eğilimindedirler. Denk bütçe olmaması politikacılara bu eğilimlerini gerçekleştirme konusunda tam bir yetki vermektedir (Buchanan ve Wagner, 1977; 18).
Buchanan denk bütçenin gerçekleşmesi için anayasal bir değişikliği savunmaktadır. Buchanan özellikle beklenmeyen bir bütçe açığının harcamalar kısılarak üç ay içerisinde denkleştirmenin sağlanması gerektiği görüşündedir. Eğer bir bütçe fazlası oluşmuş ise, bu fazlanın da ulusal borcun azaltılmasında kullanılmasının gerektiğini savunmaktadır.
Buchanan'a göre anayasal değişiklik bütçenin büyüklüğünü ve alternatif projeler arasındaki bölüşümü içermemelidir. Sadece yapılması gereken anayasal bir değişiklikle bütçenin denkliğinin sağlanması ve bunun anayasal bir çerçeveye oturtulması istenmektedir. Eğer seçmenler daha fazla harcama talebinde bulunurlarsa bu daha fazla vergi anlamına gelecektir.
Buchanan’ın denk bütçe ilkesinden sonra, üzerinde durduğu diğer bir ilke de ademi tahsis ilkesidir. Devlet gelirlerinin belirli harcama programları için toplanmaması anlamına gelen ademi tahsis ilkesi Buchanan tarafından eleştirilmekte ve bireysel açıdan ortaya çıkan olumsuz sonuçları vurgulanmaktadır. Buchanan’a göre bugün bireyler ne için vergi ödediklerini bilmeden devlete bir gelir transferinde bulunmaktadırlar (Buchanan, 1963; 457).
Ademi tahsis prensibinin olumsuzlukları karşısında tahsis prensibinin yararları üzerinde duran Buchanan tahsis ilkesinin her bireyin bir seçmen olarak veya vergi mükellefi olarak doğrudan doruya yada kanuni mükellefleri aracılığı ile harcama kararlarına katılmalarını sağladığını belirtmektedir. Önce harcamanın bireylere kabul ettirilmesi sonradan da bu harcamalar için vergi toplanması halinde bireylerde vergi bilinci oluşacaktır. Tahsis ilkesi belirli devlet gelirlerini belirli devlet giderlerine tahsis etmek anlamında kullanılmaktadır. Bu ilke yürütme organına bütçe hazırlığı sırasında politik baskılardan uzaklaşma konusunda yardımcı olmaktadır.
IV Parasal Anayasa
Buchanan ve Brennan 1981 yılında yaptıkları “Para ve Enflasyonda Monopol” (Monopoly in Money and Inflation) isimli çalışmada Hayek’in paranın özelleştirilmesi önerisini diğer parasal anayasa önerileri ile birlikte ele alarak değişik alternatifler ortaya koymaya çalışmışlardır (Buchanan ve Brennan, 1981; 60).
Buchanan’ın bu çalışmasına isim olarak monopol, para ve enflasyon kelimelerini seçmesi tesadüf değildir. Hayek’in paranın özelleştirilmesi fikrinin izlerini bu çalışmada bulmak mümkündür. Hayek’ göre enflasyonun gerçek nedeni para basma yetkisinin bir monopol olarak devlete verilmiş olmasıdır.
Buchanan’a göre para basılması ile ilgili anayasal bir kuralın olmaması durumunda, bu yetkiyi elinde bulunduranların keyfi davranmayacaklarının bir garantisi yoktur. Eğer ortada bir kural varsa ancak o zaman yetki sahiplerinin böyle bir kurala uyacakları beklentisi içerinde olabiliriz. 1970’li yıllarda ortaya çıkan enflasyonun sebebi, kurumsal olarak devletin sınırsız para basması olarak gösterilmiştir. Eğer enflasyon önlenmek isteniyor ise, para basma tekelinin anayasal olarak sınırlandırılması gerekmektedir (Buchanan ve Brennan, 1981; 65).
Buchanan (1981) politikacıların para basmak yolu ile yeni harcamalar yapmak için kaynak yaratmaya çalışacakları üzerinde durmaktadır. Çünkü yeni kaynak yaratmada vergileme popüler olmayan bir yoldur.
Yeni vergiler ile kaynak yaratılmaya çalışılması özel sektörün harcanabilir kaynaklarının azalmasına sebep olacaktır. Eğer borçlanma tercih edilir ise crowding-out etkisi ile karşı karşıya kalınabilir. Ancak bütün bunların yanında politikacıların para arzını artırma fırsatları vardır. Bunun önlenmesi için genellikle bir çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde politik baskıları elimine etmek için merkez bankalarının bağımsızlıkları gündeme gelmektedir.
Buchanan’a göre para politikasına karar veren bürokratlar politikacılardan ayrı pozisyonda olan bir kimsedir. Buna karşın ne bürokrat ne de politikacı düşük yatırım miktarı ve yüksek işsizlik oranları ile suçlanmak istemezler, bunun için gerekli popülist politikalara kolaylıkla alet olabilirler. Buchanan bunun durumun önüne geçmek için anayasal bir para politikasının olması gerektiği üzerinde durmaktadır.
Buchanan'a göre oyunun iyi oynanması, iyi oyunculardan daha çok iyi kurallara bağlıdır. Çünkü yüksek ahlaka sahip birey eğer oyunun kuralları iyi konulmamış ise yanlış işler yapma tehlikesi ile karşı karşıya olabilir (Buchanan ve Brennan, 1985; 150).
Enflasyon sadece bir iktisadi problem değildir, aynı zamanda politik bir problemdir. Problemin çözümü ise, sorumsuz davranışları engelleyecek yasal bir zeminde aranmalıdır. Bu da anayasal bir değişimi zorunlu kılmaktadır (Buchanan ve Wagner, 1977; 5).
Buchanan para politikasında altın para standardına tekrar dönülmesi veya merkez bankasının özerk ve bağımsız bir hale dönüştürülmesi düşüncesini de savunmaktadır.
Buchanan ekonomik istikrarı demokratik bir ortam içerinde sağlamaya çalışmaktadır. Para basmanın yasal kuralları politik karar alma mekanizması içerisinde gerçekleşecektir. Eğer böyle olmazsa Buchanan'ın deyimiyle “batan bir gemide hangi kurtarma botunun kullanılacağı tartışılır iken, gemi batıp herkes boğulabilir”. Dolayısıyla belli şeylerin yasalar ile belirlenmesi bir zorunluluktur. (Buchanan ve Brennan, 1981; 65).
Yasal olarak çok iyi hazırlanmış bir para arzı yasası varsa anarşi düzene dönüşecek ve rasyonel vatandaşların parasal beklentileri en iyi şekilde garanti altına alınmış olacaktır. Eğer bağlayıcı bir para arzı yasası yoksa parasal denge güvenilmez ve tehlikeli bir oluşum içerisine girecektir (Buchanan ve Brennan, 1980; 127).
Kaynak: Hakkı Odabaş, James M. Buchanan’ın Kamu Tercihi Ve Anayasal İktisat Alanındaki Katkılarının Değerlendirilmesi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İzmir: DEÜ. Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2001.
Not: Bu bilgiler sayın Odabas'ın izni ile yayınlanmaktadır. Kendilerine teşekkürlerimizi sunuyoruz.