BUCHANAN’IN DENK BÜTÇE YAKLAŞIMI
A. Keynesyen Yaklaşımlar ve Açık Bütçeler
Buchanan’a göre 1960 ve 1970’li yılların iktisatçıları temel keynesyen hükümlerin uygulanabileceğine güvenerek teoriler ürettiler ve politikacılar üzerinde mali sorumsuzluğa sebep oldular. Eğer bu yıllarda politik karar alanlar iktisatçı danışmanlarının tavsiyelerini dinlememiş olsalardı, iktisadi hastalıklar ortaya çıkmayacaktı (Buchanan ve Wagner, 1977; 50).
Keynesyen iktisadi anlayışın temel yaklaşımlarına bakıldığında bütçe denkliğinin ancak piyasada tam istihdamın oluştuğu durumlarda gerçekleşeceği öngörüsü vardır. Tam istihdamın oluşmasının bir ütopya olduğu düşünülürse, keynesyen yaklaşımın, bütçe denkliğini temelde kabul etmediği varsayılabilir.
Keynesyen politikaların öncü savunucularından Abba Lerner’e göre fonksiyonel maliyenin aslında böyle bir hükme ihtiyacı yoktur. Önemli olan mali istikrar değil, iktisadi istikrardır. Bunun için vergiler kamu harcamalarının finansmanı için değil, sadece enflasyonun önlenmesi amacıyla toplanabilir (Buchanan ve Wagner, 1977; 51).
Buchanan, öncelikle politik karar alanlara verilen tavsiyelere bakılması gerektiği üzerinde durmuştur. Politikacılara danışmanlık yapan iktisatçılar, denk bütçenin ancak yüksek istihdam sevilerinde arzu edilir olduğunu söylemişlerdir. Acaba denk bütçe için varsayılan gelir seviyesi ne olmalıdır?
Buchanan’a göre bunun tespit edilmesi çok güçtür, ayrıca piyasada daima doğal işsizliğin de olacağı düşünülür ise, bir tam istihdamdan bahsetmek de mümkün olmayacaktır.
Keynezyen iktisadi anlayışa göre iyiliksever devlet elinde bulunan bütçe ile ekonominin ince ayarını yapabilecek ve ekonomiyi tam istihdama götürebilecektir. Bu düşünceler doğrultusunda, hükümete vergileme ve harcamalar konusunda getirilebilecek bir sınırlama ekonomik etkinliği azaltacaktır (Buchanan, 1995a; 348).
Buchanan’a göre, Keynezyen politikaları uygulayabilmek için, borçlanma ve bütçe açıkları üzerindeki ahlaki sorumluluk kamu vicdanından çıkarılmak zorunda kalınmıştır. Bu amaç için kamu borçlarının kuşaklar arası etkileri yok sayılmıştır. Üretilen teorilere göre yapılan borçların finansmanı gelecek dönemdeki vergi mükelleflerini olumsuz olarak etkilemeyecektir. Mali sorumluluğun sağlanması için mevcut olan ahlaki (moral) sınırlamalar erozyona uğratıldı ve onun yerini alabilecek hiçbir şey de ortaya konulmadı. Demokratik yollardan seçilen ve seçildikleri bölgeleri temsil eden politikacılar vergileme yerine harcama yolunu seçtiler. Bu da kronik bütçe açıklarına yol açtı (Buchanan, 1995a; 347).
Devletin büyümesi ile birlikte siyasal karar alma sürecinde rol alan aktörlerin talepleri de artmıştır. Seçmenlerin daha fazla kamu hizmeti talebi, politikacıların tekrar seçilebilme isteği bütçenin büyümesine sebep olmuştur. Büyüyen bütçenin finansmanı ise, vergilerle değil, vergi dışı gelirlerle finanse edilmiştir. Çünkü verginin daha da artması seçmeni memnun etmeyecektir. Bir başka ifade ile seçmen daha fazla kamu hizmeti beklerken, buna karşın daha az vergi ödeme gibi paradoksal bir eğilime sahiptir. Emisyon ve borçlanma yoluyla finanse edilen kamu hizmetleri uzun vadede ekonomide ciddi sorunları ortaya çıkartmış, baskı ve çıkar gruplarının transfer istekleri kamu kesimini daha da genişletmiştir.
Buchanan’a göre açık bütçe yaklaşımı piyasayı rahatlatmada yardımcı olmayacaktır. Uzun dönem uygulanan açık bütçe politikalarının bir alışkanlık oluşturması ise korkulan bir sonuçtur. Bu sonuç uzun dönemde gelir dağılımında ve kaynakların kullanımında sapmalara sebep olacaktır (Buchanan, 1986b; 222).
B. Bütçe Denkliğinin Sağlanması
Buchanan’a göre, mali konulardaki bu yapısal bozukluk 1980’lerde ortaya çıkmadı ve bu yapısal bozukluk bugün de olağan maliye politikaları ile son bulmayacaktır. Yapısal bozukluk yapısal bir düzeltme gerektirir. Bu da anayasal sınırlamalar ile gerçekleştirilebilir. Anayasal sınırlamalar etkin bir şekilde oynanan bu mali oyunun temel kurallarını değiştirecektir (Buchanan, 1995a, 347).
Çoğulcu demokrasinin olağan maliye politikalarının, çok büyük gayretler gösterseler bile, bütçe açıklarını kontrol altına alamayacaklarını vurgulayan Buchanan, bunun sebebini ise ortaya konan politikaların temelinde aşırı kamu harcamalarını sağlama alan bir yapıya bağlamaktadır (Buchanan, 1995a, 347).
Buchanan, ABD’nin politika yapısı nasıl ve niçin böyle bir mali sorumsuzluk içine düştü sorusunun cevabının sorunların çözümü için bir çıkış yolu olabileceğini düşünmektedir.
Buchanan’a göre, ABD’nin politik tarihinde yüzyılın ilk devresinde denk bütçe ilkesi benimsenmiştir. Bu ilke gücünü yazılı bir anayasal metinden almıyor idi. İkinci dünya savaşının öncelerine kadar politikacılar, istisnai durumlar hariç, vergi gelirlerinden daha fazlasının harcanmasını bir ahlaksızlık hatta bir “günah” gibi görüyorlardı. Olağan kamu harcamaları için devletin borçlanması kabul edilemez bir politik davranış idi. Ortada temel bir moral sınırlama vardı ve yazılı bir anayasa maddesine de gerek yoktu (Buchanan, 1995a, 349).
Ancak gelinen bu nokta, denk bütçe için yazılı anayasal bir düzenlemeyi bugün tartışmanın merkezine çekmiştir.
1. Mali Sorumsuzluk ve Denk Bütçe
Buchanan’a göre eğer mali sorumsuzluk belirli politikacıların ve partilerin ayaklarına serilmiş olsaydı, seçim zamanlarında mali israfa sebep olan bu kişi ve gruplara karşı bir direnme beklenebilirdi. Fakat bu beklenti bir ütopyadır. Buradaki hata sadece modern çoğulcu demokrasinin olağan politikalarından değil, aynı zamanda politikanın uygulandığı yerdeki yapısal yasalara da bağlıdır.
Mevcut yasalar politikacıların “fırsat maliyeti” (opportunity cost) disiplininden kaçmalarına izin vermektedir. Kamu harcamaları kamusal mal üretimi için yapılabilir ve üretilen bu malların her biri ya herkes yada bir kısım birey tarafından tüketilebilir. Harcama oranlarının kabulünde gerçek “fırsat maliyeti” dikkate alınmaz. Aslında yapılan harcamalar var olan yasalar doğrultusundadır. Buradaki sorumsuzluk, politikacıların vergiye dayanmayan harcamalarıdır. Olması gereken ise, mali tercihin anayasal çerçeve içerisinde olmasıdır. Politikacılar anayasal çerçeve içerisinde vergilerle kamu harcamalarını karşılamak zorunda olacaklardır.
Buchanan’a göre, bütçe açıklarını düşürmek için, maliyetler o dönemdeki vergi mükellefleri ve/veya hükümet programlarından yararlananların üzerine yüklenmelidir. Vergiler yükseltilmeli ve/veya kamu harcamaları azaltılmalıdır (Buchanan, 1986b; 189).
2. Denk Bütçe Yasası
Denk bütçe yasası, bununla birlikte, olağan oyunların olağan kurallarından farklıdır. Denk bütçe yasası uygulamadaki mevcut yasalar ve alternatifleri arasında farklılık gösterir. Süregelen bütçe açıklarına izin veren yasal düzenleme altında, vatandaşlar ve onların seçtiği yasama kurumları maliyetlere katılmaksızın yapılan harcamaların faydalarından hoşlanırlar. Bu maliyetler gelecek dönemlerdeki vergi mükelleflerinin üzerinde kalacaktır. Bütçe açığına izin veren yasal düzenleme gelecek dönemdeki oyuncuların harcamalarında farklı kazançları sağlamlaştırmak için mali oyun içerisinde mevcut oyunculara izin verir. Mali kurallar içerindeki değişiklik, mevcut zaman dilimindeki vatandaşlar için farklı kazançları ortadan kaldıran bir denk bütçeyi gerekli kılacaktır. Bu değişiklikten ilk faydalananlar gelecek dönemde politik ortam içerisinde bulunan bireylerin hepsidir (Buchanan, 1995a; 351) .
Buchanan’a göre alternatif yasal düzenlemeler ile kazananlar ve kaybedenler arasında bir ayırıma gitmek zordur. Oyunun devamı için oyunun kurallarının değiştirilmesi gerekmektedir. Oyundan ayrılmayı uman bireyler, ki bunlar borçlanma ile finanse edilen harcamalardan doğrudan fayda sağlayan bireylerdir, bu değişime karşı çıkacaklardır.
Buchanan, denk bütçe karşıtlarının bu tür bir bütçe taslağı ile ekonomik esnekliğin tamamen ortadan kaldırılacağı doğrultusundaki eleştirilerin haksız olduğu üzerinde durmakta ve acaba hangi kesimin tercihleri denk bütçe yasası tarafından sınırlandırılmaktadır? Sorusunu gündeme getirmektedir. Buchanan’a göre bu kesim kollektif karar alma sürecinden en etkin görev alan bürokratlar ve politikacılardır (Buchanan, 1995a; 352).
Buchanan’a göre siyaset bilimi uzun bir felsefi gelenek içerisinde şekillenmiştir. Politik kurumlar hem cömert hem de her şeyi bilen olarak varsayılmıştır. Onlar sadece kamu çıkarı için çabalarlar ve kamu çıkarının ne olduğunu bildikleri varsayılır. Bu politik anlayış içerisinde, politik kurumların tercihleri üzerindeki herhangi bir anayasal sınırlandırma, bu kurumların bazı faaliyetlerini sınırlandırmak için olmalıdır. Elbette anayasal olarak konulmuş her hangi bir sınırlandırma bütçenin uygulanmasında politik kurumların gücünü azaltacaktır.
Politik-kurumsal uygulanabilirliğin ihmal edilmesinden ayrı olarak, mali ince ayar yapmanın önündeki temel makro ekonomik engeller post-keynesyen süreç içerisinde tanımlanmıştır. Politik baskıların üstesinden gelinse bile, mali bütçe biçimlenmemiş aygıt olarak kalır. Toplam talep içerisindeki gözlemlenen yetersizlik vergi indirimlerini veya kamu harcamalarının artırılmasını teşvik edebilir, bu sonuçta bütçe açığının giderek artmasına sebep olacaktır.
Denk bütçe yasasına ısrarla karşı çıkanların odaklandığı nokta bütçenin esnek bir yapıda olmasının faydaları üzerindedir. Eğer açığın artmasına veya azalmasına sebep olan vergi ve harcama yapıları içerisindeki unsurlar daralma ve enflasyonist dönemlerde ortaya çıkarlarsa, bütçe esnekliği bir istikrar aracı olarak makro ekonomik dengeyi olumlu etkileyecektir.
Buchanan’a göre, sorulması ve cevaplandırılması gereken sorular aslında şunlardır; niçin örneğin 2010 yılındaki bir vergi mükellefi 1995 yılında kullanılan kamu kaynaklarını karşılamak için sorumlu tutulmalıdır?
3. Buchanan’ın Özel Bir Denk Bütçe Önerisi
James M. Buchanan ABD anayasasında var olmasını önerdiği yasa maddelerini şöyle sıralamıştır (Buchanan ve Wagner, 1977; 180-181).
1. Başkan kongreye yıllık olarak federal harcamaların federal gelirlere eşit olduğu bir bütçe sunar.
2. Kongre ilk bütçe görüşmeleri ve sonraki onamada, federal harcamaların federal gelirlere eşit olduğu bütçe sınırları içerinde hareket eder. (Elbette kongrenin başkanın sunduğu bütçe ile aynı olması şartı yoktur.)
3. Hedeflere ulaşılmadığı takdirde ve bütçe açıklarının belli sınırlar ötesinde oluştuğu vakit, üç aylık bir dönemde dengenin sağlanması için federal harcamalar kısılır. Eğer bütçe fazlası oluşursa, bu fonlar dış borcun ödenmesi için kullanılır.
4. Bu değişiklik hükümleri beş yıllık bir süre içerisinde etkili hale getirilir. Bu süreci tam olarak başarmak için, beş yılın her bir yılı için yıllık bütçe açıkları yüzde yirmiden az olmamak şartıyla azaltılır. Yıllık dengeleme için bütçe açığının düşürülmesindeki bu yüzde yirmi hükmü, bütçenin denk oluşuna kadar uygulanır.
5. Bu değişiklik hükümleri, olağanüstü durumlarda her iki meclisin üçte iki çoğunluğu ve başkanın onayı ile ertelenebilir. Olağanüstü durumun ilanı bir yıl sonra otomatik olarak son bulur.
Buchanan'a göre anayasal değişiklik bütçenin büyüklüğünü ve alternatif projeler arasındaki bölüşümü içermemelidir. Sadece yapılması gereken anayasal bir değişiklikle bütçenin denkliğinin sağlanması ve bunun anayasal bir çerçeveye oturtulmasıdır. Eğer seçmenler daha fazla harcama talebinde bulunurlarsa bu daha fazla vergi anlamına gelecektir.
Buchanan’a göre denk bütçe demokratik sistemlerin garantisidir. Eğer demokratik sistemlerin (politikaların) doğasında açık bir bütçenin olduğunu kabul ederseniz, bu açığa karşı anayasal bir normunda (hükmünde) var olması gerektiğini kabul edersiniz. Önceleri bu norm moral bir norm idi, Keynesyen dönem öncesi bütçenin açık vermesi bir günah gibi görülüyor idi.
Eğer bu moral normu yok sayarsanız, elbette demokratik sistemlerde ortaya çıkan bütçe açıkları doğal bir temayül olarak görülür. Eğer bu moral değerin yerini alacak bir anayasal hüküm getiremezseniz, daha derin sorunlarla karşılaşmak zorunda kalırsınız.
Buchanan sonuç olarak denk bütçeyi mülkiyet hakkının korunmasının bir garantisi olarak görmekte ve daha fazla ekonomik ve politik özgürlük istemektedir. Eğer bugün bütün bunlar yoksa bunun sebebi anayasal bir değişimin oybirliği ile yapılandırılmamış olmasındandır.
Kaynak: Hakkı Odabaş, James M. Buchanan’ın Kamu Tercihi Ve Anayasal İktisat Alanındaki Katkılarının Değerlendirilmesi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İzmir: DEÜ. Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2001.
Not: Bu bilgiler sayın Odabas'ın izni ile yayınlanmaktadır. Kendilerine teşekkürlerimizi sunuyoruz.