BUCHANAN VE KAMU TERCİHİ TEORİSİ
A. Kamu Tercihi Teorisinin Tanımı ve Gelişimi
Kamu Tercihi Teorisi kısaca politika biliminin ekonomik analizi olarak tanımlanabilir. Kamu tercihi, politik süreç içerisinde alınan karar ve uygulamaları iktisat biliminin kullandığı araç, metot ve varsayımlara göre açıklamaya çalışan bir disiplindir. Yeni politik iktisat diye de isimlendirilen bu disiplinin gündeme getirilmesinde ve geliştirilmesinde en büyük pay Buchanan’a aittir (Aktan, 1994b; 131).
Kamu Tercihi Teorisinin ABD’de iktisatçıların dikkatini çektiği yıllar, ilk çalışmaların 1950’li yıllarda ortaya konulmasına rağmen, 1970’lerdir. Bu teorinin tarihi süreç içerindeki gelişimi ele alındığında ilk izleri 18. ve 19. yüzyıl Kıta Avrupası iktisatçılarının çalışmalarında bulmak mümkündür.
Buchanan’a göre Kamu Tercihi Teorisi, ekonomi ve politika bilimi arasında bir bağ oluşturmaya çalışan bir disiplindir. Bu disiplin birçok iktisatçının politik karar alma sürecine farklı pencerelerden bakmaları gerektiğini açıklamaya çalışan ve pozitif yönü ağır basan yeni bir paradigmadır (Buchanan, 1979c; B1).
Kamu Tercihi Teorisi, iktisat teorisinin mübadele sürecini analiz etmek için geliştirdiği araç ve metotları kullanarak politik karar alma sürecinin analizini yapmaya çalışır. Bu teoride piyasa sürecinin yerini politik karar alma süreci, piyasa aktörlerinin yerini ise politik sürecin aktörleri olan seçmenler, bürokratlar, politikacılar ve baskı grupları almaktadır. Kamu Tercihi Teorisi bu süreci bir mübadele süreci olarak ele almakta ve bunun pozitif analizini yapmaya çalışmaktadır.
Buchanan’a göre Kamu Tercihi yaklaşımı bir metot ve araçlar yığını değildir. Kamu Tercihi yaklaşımı politik bir bakış açısı olup, ekonomistlerin kollektif ve/veya piyasa dışı karar alma sürecini incelerken kullandıkları araç ve yöntemlerin genişletilmesinden ortaya çıkan bir yaklaşımdır (Buchanan, 1983a; 7).
Kamu Tercihi teorisinin ilk habercileri 19. yüzyıl Kıta Avrupası iktisatçılarından Sax, Mazzola, Panteleoni, De Marco, ve en önemlisi Wicksell’in çalışmalarıdır. Bu çalışmalar temelde birbirlerinden farklı olmalarına rağmen, özel ekonominin nasıl çalıştığının açıklanmasında politik sürecin önemli bir yere sahip olduğunun üzerinde durulması en temel ortak özelliği oluşturmaktadır. Bu iktisatçılar vergileme ve kamu harcamaları konusunu ele alır iken bu kararların alındığı sürecin önemini vurgulamışlar ve incelemeye çalışmışlardır (Buchanan, 1975b; 383).
Buchanan’a göre, bu yaklaşımlar Anglo-Saxon gelenekte yarım yüzyıl ihmal edilmiş ve politik karar alma süreci bu dönem içerinde hiç ele alınmamıştır. Bunun sebebi olarak klasik politik iktisadın üretken olmayan bir devlet anlayışına sahip olması gösterilebilir.
Kamu Tercihi yaklaşımı 1948 yılında Duncan Black’in piyasa dışı karar alma süreci ile ilgili bir çalışması ile şekillenmeye başlamıştır. Black’in bu çalışması kollektif karar almanın rasyonelliği üzerine idi. Black, politika biliminin evrensel problemlerinin ekonomik analizler ile çözülebileceği önerisi nedeniyle modern
Kamu Tercihi Teorisinin babası olarak görülebilir. (Rowley, 1993; ix, Aktan, 1997; 104).Buchanan, kendisinin ve Black’in ilk önce kamu maliyesi üzerinde çalıştıklarını, Black’in İtalyan iktisatçıların çalışmalarını, kendisinin ise, tesadüfen de olsa Wicksell’in bir çalışmasını okuduktan sonra Kamu Tercihi Teorisine ulaşıldığını vurgulamaktadır. Kısaca Buchanan ve Black Kamu Tercihi Teorine kamu maliyesi yoluyla ulaşmışlardır (Buchanan, 1979a; 185).
Black’in çalışmalarını, Arrow’un çalışmaları izlemiştir. Arrow 1951 yılında sosyal tercih ve bireysel değerler üzerine bir makale yazdı. Bu çalışmasında Arrow, kollektif karar alma sürecinde bireysel değerlerin bir öneminin olmadığını ispatlamaya çalışmıştır. Demokratik sistem ile çelişen bu yaklaşımların aynı zamanda bireysel değerleri de yok sayması Buchanan tarafından çok sert bir şekilde eleştirilmiştir.
1957 yılında Anthony Downs “Demokrasinin Ekonomik Teorisi” (An Economic Theory of Democracy) ve 1965 yılında Mancur Olson “Kollektif Faaliyetin Mantığı” (The Logic of Collective Action) isimli önemli çalışmaları yayınlamışlardır. Kamu Tercihi Teorisinin şekillenmesinde en büyük paya sahip olan çalışma ise 1962 yılında Buchanan ve Tullock tarafından ortaya konulmuştur. “Oybirliğinin Hesabı” (The Calculus of Consent) isimli bu çalışma özellikle Buchanan’ın bu alanda liderlik görevini üstlenmesinde önemli bir yere sahiptir (Aktan, 1994b; 132).
Kamu Tercihi yaklaşımı teorik bazda gelişim sürecini yaşar iken aynı zamanda Buchanan’ın gayretleri ile kurumsal bir süreç içerisinde de olmuştur. Kurumsal sürecin başlangıç tarihi 1958 yılıdır. Buchanan meslektaşı Warren Nutter ile birlikte, Kamu Tercihi yaklaşımının kurumsal bir yapı içerinde gerçekleşmesi için, Virginia Üniversitesi’nde Thomas Jefferson Politik İktisat Araştırma Merkezi’ni kurdu. Bu merkez Kamu Tercihi Teorisinin temellerinin oluşmasında önemli bir yere sahip olmuştur.
Kurumsal ilk oluşumdan sonra, Buchanan ve Tullock Ulusal Bilim Vakfı’nın (National Science Foundation) sponsorluğu ile 1963 yılında bilimsel araştırma toplantıları düzenlemeye başladırlar. Özellikle ortaya koymaya çalıştıkları yeni politik iktisat alanına yakın araştırmacıları bu toplantılara davet ettiler. Bu toplantılara William Riker, Mancur Olson, Vince Ostrom, Duncan Black, Anthony Downs gibi alanında uzmanlar katılmıştır. Toplantıların ilk meyvesi 1965 yılında ortaya çıktı. Buchanan ve Tullock şimdiki ismi Kamu Tercihi Topluluğu (Public Choice Society) olan bir birliktelik oluşturdular. Bu topluluğun her yıl düzenli olarak toplanması öngörüldü. Bunun yanında iktisat, politika ve sosyoloji bilimleri alanında söz sahibi olan bilim adamlarının her yıl davet edilmesine ve fikir alışverişinde bulunulmasına karar verildi (Region, 1995; 3).
Topluluğun ismi ilk önceleri Piyasa Dışı Karar Alma Çalışmaları Komitesi (The Committee for The Study of Non Market Decision Making) olarak belirlendi. Bu komitenin oluşumundan sonra Buchanan ve arkadaşları yeni bir dergi de çıkartmayı hedeflediler ve bu derginin ismini de Piyasa Dışı Karar Alma Yazıları (Papers on Non Market Decision Making) olarak belirlendi. 1967 yılındaki toplantıda bu ismin değiştirilmesi gerektiği üzerinde fikirler ortaya atıldı ve isim Kamu Tercihi (Public Choice) olarak değiştirildi (Region, 1995; 4).
1969 yılında Buchanan ve Tullock çalışmalarını Virginia Politeknik Enstitüsü ve Eyalet Üniversitesi’nde sürdürmeye karar verdiler. Bu enstitü içerisinde Kamu Tercihi Araştırmaları Merkezini kurdular. Merkez araştırmalarını 1983 yılına kadar Virginia Polytechnic Enstitüsü içerisinde sürdürdü. Bu tarihte merkezin George Mason Üniversitesi’ne taşınması kararı alındı ve günümüzde hala çalışmalar bu üniversite içerisinde devam ettirilmektedir (Aktan, 1994b; 132).
B. Kamu Tercihi Teorisinin Temel İlkeleri
Buchanan kamu tercihi teorisi ile ilgili yazdığı en önemli çalışmasının başlığını “hayalci olmayan politika” (politics without romance) olarak seçti. Bu çalışmasında Buchanan, kollektif karar alma sürecinde rol alan aktörlerin davranışlarını, devletin işleyişi hakkındaki yanıltıcı ve romantik fikirleri ve birey olarak bizlerin gözlemleyebileceği politik gerçekleri açıklamaya çalıştı. Kamu Tercihi Teorisi bir bakıma refah iktisatçılarının iddia ettikleri piyasanın başarısızlığı (market failure) teorisine karşı kamu ekonomisinin başarısızlığı (governmental failure) teorisi üzerine kuruludur (Buchanan, 1979c; B1).
Devlete normatif açıdan yaklaşan refah iktisatçılarına karşı, Kamu Tercihi teorisyenleri devleti pozitif açıdan değerlendirmeye çalışmaktadırlar. Kamu Tercihi Teorisi ile her toplumun almak zorunda olduğu özel ve kamusal kararlar artık daha anlamlı ve gerçekçi bir şekilde tartışılacak ve daha gerçekçi alternatif modeller ortaya çıkartılabilecektir.
Buchanan’a göre hayali modeller ile devletin nasıl işlediğini araştırmaktansa, gerçekte nasıl bir görüntü verdiğini anlamaya çalışmak Kamu Tercihi Teorisinin temelini oluşturmaktadır (Buchanan, 1979c; B2).
Buchanan Kamu Tercihi Teorisinin temel ilke ve/veya varsayımlarını üçe ayırmıştır. Bunlar; metodolojik bireycilik, homo economicus ve politik mübadeledir.
1. Metodolojik Bireycilik
Politika biliminde bireycilik iki ayrı anlam taşımaktadır. Birinci anlamda birey bir şeyi değerlendiren, seçen, tercihte bulunan bir birim olarak kabul edilir. İkinci anlamda ise, bireycilik devleti açıklamak için geliştirilmiş teoriler içerisinde yerini alır. Bu teorilere göre devlet birey için var olan bir kurum olarak görülür. Buchanan’a göre önemli olan bireyciliğin bir analiz yöntemi olarak ele alınmasıdır. Metodolojik bireyciliğin temelinde de bireycilik bir analiz yöntemi olarak yerini almıştır (Buchanan ve Tullock, 1962; 315).
Metodolojik bireycilik insan faaliyetlerinin kollektif ve özel olarak ikiye ayrılmasına kesinlikle karşıdır. Buchanan’a göre kollektif davranışların temelini zaten bireysel davranışlar oluşturmaktadır (Buchanan ve Tullock, 1962; 317).
Bireysel tercihler kurumsal yapı tarafından etkilenebilir. Ancak iktisat teorisinde bireysel tercihler her türlü kurumsal etkinin dışında ele alınırlar. Bunun sonunda birey kendi fayda maksimizasyonuna ulaşır. Politik süreçte ise yapılan tercihler açısından kurumsal yapının etkisi ihmal edilemez. Bunun için politik karar alma sürecinin analizini yapmak bir zorunluluktur (Buchanan, 1987a; 245).
Buchanan’a göre tercih ancak alternatifler arasından yapılabilir. Alternatif yoksa tercihte yoktur. Toplumda bütün ekonomik ve sosyal kararlar ancak birey tercihleri ile belirlenir. Devletin organik kurumlarının bir tercihte bulunması mümkün değildir (Buchanan, 1969; 2).
Metodolojik bireycilik Buchanan’ın yaklaşımlarının kalbini oluşturmaktadır. Sadece birey tercihte bulunur ve bu tercihleri hayata geçirmeye çalışır. Buchanan çalışmalarında Kamu Tercihi Teorisinin de iktisat teorisi gibi metodolojik olarak bireyci olduğunu belirtmiştir. Bu teori politik süreçte rol alan bireyleri ve davranışlarını incelemeye çalışmaktadır. Bu anlamda kamu tercihi bir bakıma politikanın bir bireyci teorisidir (Buchanan, 1979c; B2).
Bu teorinin geliştirilmesinde katkıda bulunan bilim adamları iktisat kökenli bilim adamlarıdır. İktisat biliminin araç ve metotlarını politik sürece uygulayan bu bilim adamları, bireylerin kendi özel faydalarını maksimize etmeye çalıştıkları varsayımından hareketle, dar anlamda, bireylerin ekonomik olarak iyi durumda olmalarını, fayda maksimizasyonunun bir sonucu olarak görmeye çalışmaktadırlar.
Buchanan’a göre Kamu Tercihi Teorisi ilk önce faydalarını maksimize etmeye çalışan bireyleri analiz etmeye çalışacaktır. Bu analizde bireyin bir aziz veya bir günahkar olması önemli değildir. Önemli olan bir süreç içerisinde bireyin tercihlerini ortaya koyarak örneğin elmalar ve portakallar arasında bir mübadele gerçekleştirmesidir (Buchanan, 1987a; 244).
2. Homo Economicus
Kamu tercihi yaklaşımının ikinci önemli ilkesi homo economicus olarak isimlendirilen bireye ait bir davranış biçimidir. Bu ilkeye rasyonalite ve maximand ilkesi de denilmektedir. Buchanan’a göre, her birey kendi çıkarını maksimize edecek şekilde bir davranış gösterir. Bu ilke içerisinde birey, kendi kişisel çıkarlarını maksimize etmeye çalışan bir varlık varsayımı ile modelleştirilmektedir (Buchanan, 1979c; B4).
Bu davranış biçimi iktisat teorisinin temelini oluşturmaktadır. Bu kavramı klasik iktisatçıların özgün çalışmalarında bulmak mümkündür. Klasik iktisatçılar, kanunlar ve kurumlar çerçevesinde, kendi kişisel çıkarları peşinde koşan bireylerin toplum çıkarlarına da hizmet ettiklerini görmüşler ve böyle bir model geliştirmişlerdir.
Bu modelden yararlanan iktisatçılar ve iktisat bilimi, piyasalarda aktif rolleri olan bireylerin davranışlarını çözümlemek ve bu yolla piyasa sürecine çözümler getirmek amacıyla homo economicus kavramını kullanmışlardır.
Buchanan’a göre bu modelin politik karar alma sürecine de uygulanması bir zorunluluktur ve bu Kamu Tercihi Teorisi ile gerçekleştirilecektir. Kamu Tercihi Teorisinin klasik iktisatçılar tarafından geliştirilmemesinin en önemli sebeplerinden bir tanesi bu iktisatçıların kollektif karar alma sürecini incelememelerinden veya görememelerinden kaynaklanmaktadır. Bunun sebebi ise örneğin kollektif sürecin çok verimsiz olarak görülmesidir. Buchanan’a göre klasik iktisatçılar kollektif devlet faaliyetleriyle bir çok rantın ortaya çıkabileceğini idrak edemediler .
Buchanan aynı hataya, önlerinde Wicksell ve İtalyan iktisatçıların çalışmaları olmasına rağmen, 20. yüzyıl iktisatçılarının da düştüğünü belirtmektedir. Buchanan’a göre bunun en önemli sebebi bu yüzyıl iktisatçılarının maksimizasyon, kıtlık, yeniden dağıtım ve etkinlik gibi konuları seçmeye mecbur bırakılmış olmalarıdır. Bunun sonucu iktisat bilimi “mübadele” yerine uygulamalı bir matematik disiplini ile işgal edilmiştir. Bu süreçte piyasalar bile sonuçlarının ne olacağı şüpheli olan bir dizi hesaplar ve mekanizmalar biçiminde görülmeye başlanmıştır (Buchanan, 1979a; 17).
İktisat teorisi tercihte bulunan bir bireyi homo economicus olarak ele alır. Çünkü birey yaptığı tercihte rasyonel bir davranış sergiler. Bu varsayıma göre birey, kişisel çıkarına öncelik verir ve yapacağı her tercih veya alacağı her karar sonucu elde edeceği her faydanın, katlanacağı maliyetten çok olmasına özen gösterir. İktisatçı kaynakların kıt olması ve bireyin tercihlerinde rasyonel davranmasını birleştirerek fayda maksimizasyonu kavramını geliştirmiştir. Birey sınırlı kaynaklar karşısında faydasını maksimize eden ekonomik bir insandır.
Buchanan, politik sürecin piyasa sürecinden farklı olmadığı düşüncesindedir. Politik süreç içerisinde aktif rol alan seçmenler politikacılar ve bürokratlar kendi çıkarlarını maksimize etmeye çalışan birer ekonomik insandırlar.
Piyasa sürecinde var olan gönüllü mübadele ile, politik süreç içerisinde bir role sahip olmak arasında bir fark yoktur. Her iki süreçte de bireyler kendi faydalarını artırmak için çaba harcayacak ve bir gönüllü mübadele içerisine gireceklerdir (Savaş, 1997; 63).
Adam Smith tarafından ortaya atılan piyasanın görünmez eli, bireysel çıkardan başka bir şey değildir. Piyasa sürecinin etkinliği kişisel çıkarları doğrultusunda davranan bireye bağlıdır.
Buchanan’a göre politik süreç ile piyasa sürecini farklı olarak ele almak anlamsızdır. Piyasa sürecinde varolan bireyler nasıl kendi karlarını maksimize etmeye çalışıyorlarsa, politik süreçte de devletin arz ettiği mallar için son kararı veren politikacılar kendi oylarını maksimize etmeye çalışacaklardır.
Politik süreç içerinde var olan rekabet, politikacıyı oy kaybı ve kazancı konusunda değerlendirmeler yapmaya yöneltir. Politikacı eğer tekrar seçilmek istiyorsa bir oy hesabı içerisinde olmak zorundadır.
Buna karşın seçmen ise, kamu hizmetlerini talep eden bir konum içerisindedir. Seçmen, kamusal mal ve hizmetlerden kendi faydasını maksimize etmek için vereceği oyun daha fazla fayda getirmesi için lobi faaliyeti içerisinde olacaktır.
Kısaca, özel tercihlerde olduğu gibi, toplumsal tercihlerde de özel çıkarlar belirleyici bir konumdadır. Kamu Tercihi Teorisi literatüründe homo economicus ile politik karar alma sürecinde rol alan aktörlerin kendi özel çıkarlarını maksimize etmeye çalıştıkları ifade edilmeye çalışılır. Bu tanım doğrultusunda, seçmenler fayda maksimizasyonu, siyasal partiler oy maksimizasyonu, bürokratlar bütçe maksimizasyonu, çıkar ve baskı grupları ise rant maksimizasyonu peşinde koşarlar (Aktan, 1994b; 134).
Buchanan’a göre, bu modelin refah ekonomisi tarafından eleştirilen yönlerinin irdelenmesi ve ortaya konulması gerekmektedir. Piyasanın başarısızlığı teorisi içerisinde dışsallıklar konusu önemli bir yere sahiptir. Pigou’nun verdiği bir örnekte dışsallık karşısında piyasa süreci içerisinde homo economicus’un etkinliği sağlamada başarısız olduğu vurgulanmaktadır. Pigou’ya göre üretim içerisine “gerçek sosyal maliyetleri” de katmak gerekmektedir. Pigou’nun verdiği örnekte fabrika sahibi ve çamaşırlarına zarar verilen bir ev hanımı ele alınmaktadır. Piyasa süreci içerinde fabrika sahibi çevreye verdiği dışsal maliyetleri, üretim kararının alınmasında kendi özel maliyetlerinin bir parçası olarak dikkate almayacaktır. Piyasa sürecinin bu başarısızlığı karşısında etkinlik normlarının devreye girmesi, yani fabrikanın çevreyi daha az kirletmesi için önlemler alınması gerekmektedir (Buchanan, 1983c; 18).
Fabrika sahibinin üretim maliyetleri içerisine dışsal maliyetleri katmak istememesinin temelinde, kendi çıkarlarını maksimize etme isteği varsayımı vardır. Ancak Buchanan’a göre fabrika sahibinin bu zararları hesaba katmadığını basit modeller doğrultusunda varsaymak doğru olmayabilir. Bundan dolayı böyle bir örnek ile piyasanın bu gibi dışsallıklar konusunda başarısız olduğunu söylemek kolay olmayabilir. Çünkü piyasa süreci içerisinde bireylerin karar alır iken dışsal maliyetleri hesaba katıp katmadıkları ile ilgili ampirik bir çalışma henüz yapılmamıştır.
Fabrikadan kaynaklanan bu negatif dışsallıklar vergiler yardımı ile telafi edilmeye çalışılabilir. Burada önemli olan böyle bir verginin piyasa içerisinde bulunan fabrikatör ve ev kadını açısından etkin bir kaynak dağılımına sebep olup olmayacağıdır (Buchanan, 1983c; 19).
Buchanan Pigou’nun verdiği örneğin tersine, piyasa ekonomisinin negatif dışsallıkları önlemede başarısız olmadığının altını çizmeye çalışmıştır.
Buchanan Kamu Tercihi Teorisinin temelinde fayda maksimizasyonu peşinde koşan bireylerin analizinin olduğunu vurgulamaktadır. Ona göre örneğin piyasa başarısızlığı teorisi içerisinde bir “başarısızlıktan” bahsedilmekte ve eğer kurallar değiştirilir ise “başarıya” ulaşılabileceği üzerinde durulmaktadır. Buna karşın bu analizlerde özellikle birey davranışları analizi ihmal edilmektedir. Yapılan analizler ilk önce kendi faydası peşinde koşan ve bu faydayı maksimize etmeye çalışan birey davranışlarıyla başlamalıdır.
3. Politik Mübadele (Catallaxy)
Buchanan politikayı bir tür mübadele olarak görmeye çalışmış ve bu amaçla “catallaxy” kavramını Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Teorisinin açıklanması için bir temel olarak kullanmıştır.
Buchanan iktisat biliminin temelini gönüllü mübadelenin oluşturduğunu vurgulamış ve iktisatçıların mübadeleden daha çok, kıtlık ve maksimizasyon üzerinde durmalarını eleştirmiştir. Buchanan’a göre iktisatçıların asıl üzerinde durmaları gereken kavram mübadele kavramıdır (Buchanan, 1986b; 20).
Buchanan’a göre politik süreç içerisinde bireyler arasında karmaşık bir mübadele söz konusudur. Bu yapı içerisinde bireyler piyasa sürecinde elde edemedikleri faydaları kollektif olarak temin etmeye çalışırlar. Piyasa sürecinde bireyler elmalar ile portakalları aralarında mübadele ederek kendi faydalarını artırmaya çalışırlar. Kollektif süreçte ise, piyasadan temin edemeyecekleri bazı kamusal mal ve hizmetleri maliyetlerine katlanmak suretiyle kendi aralarında vardıkları bir sözleşme ile mübadele etmeye çalışırlar (Buchanan, 1987a; 246).
Buchanan, iki farklı sebepten dolayı politik mübadelenin ekonomik mübadeleden daha karmaşık olduğunu vurgulamıştır. Birinci; politik mübadele kurulu bir anayasal düzen içerisinde gerçekleşir. Özel mal ve hizmetlerin ticareti, bireylere mülkiyet ve kaynakları kontrol etme haklarının verilmesi yasal olarak tanımlanmış bir ortamda gerçekleşir. Bu ortamda aynı zamanda devletin gücüne sınırlandırmalar da getirilmiştir. İkincisi; politik mübadele, bu yasal düzen içerisinde toplumun bütün üyelerini ilgilendiren bir süreç içerisinde gerçekleşir.
Politik mübadeleyi daha karmaşık yapan bu iki sebep, Kamu Tercihi Teorisinin üzerinde araştırma yapacağı iki önemli araştırma alanı ortaya çıkarmaktadır. Birinci araştırma alanı; anayasaların iktisadi teorisidir (economic theory of constitutions), bu teori sosyal sözleşme teorisi içerinde önceliği olan bir teoridir. İkincisi ise politik kurumlar teorisidir. Bu teori içerisinde oylama, oylama kuralları, seçim, partiler arası rekabet teorisi ve bürokrasi teorisi vardır.
Buchanan’a göre iktisat biliminin sadece kıt kaynakların idaresi olarak tanımlanmasından vazgeçmemiz, kaynakların bölüşümü ve verimliliği konusundaki kaygılarımızdan kurtulmamız ve en geniş anlamıyla mübadele olayının kökenlerine inmemiz gerekmektedir.
Buchanan politik mübadele konusunda sahip olduğu yaklaşımın 19. yüzyıl iktisatçıları tarafından “catallaxy” olarak isimlendirildiğini gördü, özellikle Hayek’in bu terimi kullanması Buchanan’ın dikkatini çekmiştir. İktisat bilimine katalaksi olarak yaklaşıldığında, dikkatlerin özellikle mübadeleye, ticarete, sözleşmeye çevrilmesi kaçınılmazdır (Buchanan, 1986b; 21).
Buchanan’a göre eğer “catallaxy” yaklaşımını kabul edersek sonuç olarak basit ve karmaşık mübadelenin sonuçları gündeme gelecektir. Basit mübadele iki malın iki kişi arasındaki değiş tokuş edilmesini ifade eder. Karmaşık mübadelede ise, iki malın iki kişi tarafından değiş tokuş edilmesini aşan bir sözleşme sürecini içerir. Karmaşık mübadelede kişiler arası gönüllü sözleşmeler söz konusudur (Buchanan, 1986b; 21).
İktisat biliminin ne olduğuna ilişkin bakış açısındaki bu değişim, bir disiplin olarak iktisat bilimi ve politika bilimi arasındaki doğal farkı izler. Politik mübadele ile artık iktisatçılar birey davranışlarıyla ilgili araştırmalarını piyasa ile sınırlandırmak zorunda değildir, iktisatçılar politik sürece bir mübadele gibi yaklaşabilirler.
Buchanan’a göre eğer kollektif eylemler, kendilerine yetki verilen kişilerin inisiyatifleri sonucu oluşmakta ve bu durum toplumun tüm üyeleri arasında gerçekleşen karmaşık bir mübadele olarak karşımıza çıkmaktadır. Olaya bu şekilde yaklaşmak, bu tür bir eylemi “catallaxy” kapsamına almamızı çok kolaylaştıracaktır (Buchanan, 1986b; 22).
Buchanan politik karar alma sürecine “catallaxy” bakış açısıyla bakmak suretiyle, politikaya ve iktidar sürecine farklı bir açıdan yaklaşmayı amaçlamaktadır.
Politik karar alma sürecine bir mübadele gibi, diğer bir ifade ile kamu tercihi açısından yaklaşacak olunursa, politik ilişkilerde iktidar unsurlarını da ele almış oluruz. Politikaya “catallaxy” bakış açısıyla bakmaya çalışan kamu tercihi yaklaşımı, politikayı nihai olarak bir mübadele paradigması içerisinde modellendirmeye çalışır (Buchanan, 1986b; 21).
Buchanan’a göre bu noktada bir iktisatçının yapması gereken, bireyler arası politik ilişkileri bir mübadele olarak görerek, bu mübadele sürecine odaklanmaktır. Sonuç çok da önemli değildir. Önemli olan bu sürecin nasıl işlediğidir.
Örneğin piyasayı geliştirmek için piyasa içerisinde gerçekleşen mübadele sürecini kolaylaştırmak, ticaret, taahhüt ve sözleşme ilkelerini yeniden düzenlemek gerekir. Kısaca oyunun kurallarının herkesin anlayabileceği bir şekilde düzenlenmesi zorunluluğu vardır.
Aynı şeyleri politik süreç için de söylemek mümkündür. Politika politik süreç içerisinde oynanan bir oyundur. Bu oyunu geliştirmek için politik süreç içerisindeki ilkeleri geliştirmek veya reforma tabii tutmak gerekmektedir. Buchanan burada özellikle politik sürecin geliştirilmesini, güçlerini kamu yararına kullanacak üstün ahlak sahibi temsilcilerin seçilmesi olarak görmemektedir. Buchanan’a göre ortaya iyi bir oyunun çıkabilmesi için oyunun kurallarının çok iyi tanımlanması ve konulması bir zorunluluktur (Buchanan, 1986b; 22).
Buchanan’a göre “catallaxy” modelinin sağladığı metodolojik perspektifi kullanmaksızın politik sürecin ekonomik teorisini yani Kamu Tercihi Teorisini ele almak ve geliştirmek mümkün değildir. Toplumsal refahı artırmayı hedefleyen iktisatçılar hiçbir zaman böyle bir yaklaşıma sahip olamazlardı (Buchanan, 1986b; 23).
İnsan davranışına ilişkin homo economicus varsayımı catallaxy modeli ile birleştirildikten sonra bugünkü anlamda bir Kamu Tercihi Teorisi ortaya konulabilmiştir. Bireyleri siyaset içerisinde de piyasa içerisinde olduğu gibi kendi çıkarlarını maksimize etmeye çalışan biri olarak modelleştirdiğimizde, anayasal sınırlandırmalara ne kadar ihtiyaç olduğu ortaya çıkacaktır.
C. Kamu Ekonomisinin Başarısızlığı ve Kamu Tercihi Teorisi
Refah ekonomisi teorisi piyasanın başarısızlığı teorisi üzerine kurulmuştur. Bu teori içerisinde yapılan ilk çalışmalar kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması için gerekli koşulların neler olduğu üzerinde idi. Refah ekonomisi piyasa yetersizliklerini ortaya koyar iken çözüm için bazı politik araçları düzenleyici olarak önermiştir. Buna rağmen refah ekonomisi, böylesine önemli düzenleyici önlemlerin alınacağı politik karar alma süreci üzerinde hiç durmamıştır (Buchanan, 1983c; 20).
Refah ekonomisi iktisatçıları kaynak dağılımında piyasa ekonomisinin yetersiz olduğu üzerinde durmuşlar ve bunun çözümü için kendilerince ideal bir kamu ekonomisi modeli geliştirmişlerdir. Bu model piyasa sürecinin başarısızlığı üzerine kuruludur ve dolayısıyla devletin ekonomiye müdahalesini savunur. Refah ekonomisi iktisatçıları özellikle, tam rekabetin gerçekleştirilmesi, kamusal malların üretilmesi, dışsal ve içsel ekonomilerin önüne geçilmesi için bir devlet müdahalesinin olmasının gerekliliği üzerinde durmuşlardır. Kamu Tercihi Teorisi ise, refah ekonomisi teorisinin ortaya koyduğu piyasa ekonomisinin başarısızlığı teorisine karşın kamu ekonomisinin başarısızlığı üzerinde durmaktadır (Buchanan, 1983c; 20).
Politik sürecin pozitif bir analizini yapan Kamu Tercihi Teorisi sonuç olarak kamu ekonomisinin yetersizliği veya başarısızlığı ile karşılaşmaktadır. Kamu Tercihi Teorisi politik karar alma sürecinde rolleri olan bireylerin davranışlarını açıklamaya çalışır iken, fayda maksimizasyonu kavramını geniş bir şekilde ele alarak seçmenleri, bürokratları, politikacıları, oyunun kuralları içerisinde, kendi faydalarını maksimize etmeye çalışan bireyler olarak görmektedir (Buchanan, 1983c; 20).
Kamu Tercihi Teorisi Samuelson tarafından geliştirilen devletin uygulayacağı düzenleyici önlemlerin etkin kaynak dağılımını gerçekleştirmede başarısızlıklarını ortaya koymaya çalışmıştır.
Buchanan’a göre Kamu Tercihi Teorisi kapsam olarak teorik refah ekonomisine kıyasla daha fazla pozitif veya daha az normatif yaklaşımlar içermektedir. Refah ekonomisi iktisatçıları pozitif analizlerinde piyasa ekonomisinin başarısızlığı üzerinde durmuşlar, normatif yaklaşımlarında ise, etkin kaynak dağılımı için politik kurumların devreye girmesini önermişlerdir. Kamu tercihi teorisyenleri teorik refah iktisatçılarının bu hata ve kusurlarını tekrar etmemişler, politikaya alternatif olarak idealize edilmiş bir piyasa yapısı ileri sürmemişlerdir (Buchanan, 1983c; 21).
Buchanan teorik refah ekonomisi iktisatçılarının bu yaklaşımlarını eleştirmekte ve bu iktisatçılar tarafından devreye sokulan devletin de başarısız olacağını Kamu Tercihi Teorisi doğrultusunda açıklamaya çalışmaktadır.
Buchanan’a göre aslında, refah ekonomisi teorisi sonrasında farklı yaklaşımlar sergileyen neo-klasik iktisatçıların piyasa sürecinin performansını ölçmede etkinlik kriterini kullanmaları yanında politik süreç için de aynı kriterin kullanılması gerekmektedir.
Buchanan, politik sürecin etkinliği sağlayıp sağlamadığı konusunda yapılması gereken analizlerin sosyal bilimciler tarafından yapılmamasını veya isteksiz davranılmasını yadırgamaktadır. Politik sürecin normatif olarak nasıl çalışması gerektiği yerine pozitif olarak etkinliğin sağlanması adına ne yapıldığının incelenmesi gerekmektedir.
Olaya idealize edilmiş bir perspektiften bakıldığında hem piyasaların hem de devletin etkinliği sağlama açısından başarısız olacağı görülecektir. Bunun tespit edilmesi bilimsel çalışmalar açısından önemlidir. Bu tespit yeni bir alanın ortaya konulması açısından önemlidir. Bu yeni alan anayasal iktisat alanından başkası değildir (Buchanan, Tollison ve Vanberg, 1989; 425).
Buchanan’a göre kamu ekonomisinin başarısızlığının temelinde devletin aşırı bir şekilde büyümüş olmasının etkisi büyüktür. Buchanan bu aşırı büyümeyi temelde iki önemli sebebe dayandırmaktadır. Bunlar; politik süreç içerisinde kendi çıkarını kollamak adına homo economicus gibi rasyonel bir davranış sergileyen bireyler ve Keynesyen yaklaşımlardır (Buchanan ve Wagner, 1977; 93).
Kamu Tercihi Teorisi iktisatçıları bu iki temel sebep dışında özellikle, rasyonel seçmenin bilgisizliği ve ilgisizliğinin, çıkar ve baskı gruplarının rant kollama faaliyetlerinin, oy ticaretinin (logrolling), politik miyopluğun, oybirliği ilkesi yerine oy çokluğu ilkesinin benimsenmesinin de kamu ekonomisinin başarısız olmasında etkili olduğu konusunda hemfikirdirler (Aktan, 1994b; 136).
1. Bireysel Yarar ve Kamu Yararı
Buchanan devlet faaliyetlerinin kamu yararına dayandığı görüşünü kabul etmemiş, bireysel çıkarların ve isteklerin hem piyasa hem de devlet faaliyetlerini açıklamada yeterli olduğunu savunmuştur. Buchanan’a göre genel yarar kavramı gerçekçi değildir. Bireyler piyasa sürecinde olduğu gibi kamu hizmetleri taleplerinde de kendi çıkarlarının peşinde koşarlar. Ortaya çıkan tek fark bunu politik bir kurumsal yapı içerinde yürütmeleridir. Bireylerin çıkarlarını maksimize etme çabaları piyasada ve kamu ekonomisinde aynı kurallara tabidir. Buchanan’a göre bireylerin kamu ekonomisindeki kararları bu kararlarda izlenen kurallara ve kurumlara bağlıdır. Bireylerin kamu ekonomisinde sağladıkları faydaların en yüksek düzeye çıkarılması için politik kurumlar bir değişken olarak alınıp bu amaca göre düzenlenmelidir (Buchanan, 1954a; 334).
Kamu ekonomisi faaliyetlerinin toplumsal faydaya dayandığını iddia eden refah ekonomisi teorilerinde kişilerin isteklerinin ne olduğunun sorulup öğrenilmesine gerek yoktur. Toplumsal fayda, bir seçkinler zümresinin veya iyiliksever bir diktatörün keşfedip açıklayabileceği bir şeydir. Ancak Buchanan bu konuda farklı bir yaklaşıma sahip olduğunu çalışmalarının çoğunda vurgulamıştır. Buchanan’a göre toplumsal faaliyetler sadece bireylerin fayda fonksiyonuna bağlı olarak belirlenebilir ve bunun ne olduğu ancak bireylerden öğrenilebilir.
2. Oy Ticareti (Logrolling)
Kamu Ekonomisinin Başarısızlığı Teorisinde Buchanan’ın üzerinde durduğu konulardan biriside seçmenin kullandığı oyun piyasa sürecinde bir mal gibi algılanmasıdır. Buchanan’a göre oy kıt bir maldır. Kıt olan bir malın elbette bir karşılığı vardır.
Kamu Tercihi Teorisi içerisinde “bir dolar bir oy” benzetmesi piyasa ve kollektif karar alma süreci arasındaki ilişkiyi ortaya koyması açısından önemlidir. Bu yaklaşım ile, piyasa sürecinde satın alma birimi para olduğu halde, kollektif karar alma sürecinde satın alma birimi bireylerin oyu olarak görülmeye çalışılmaktadır.
Kamu Tercihi Teorisi, rasyonel bireylerin kollektif süreç içerisinde oylarını bir mübadele aracı olarak kullanacaklarını ifade etmeye çalışmaktadır. Mübadele içerisinde oy için lobi faaliyeti yürütülmesi belki etik bir davranış olmayabilir ancak rasyoneldir. Sonuçta her iki tarafta kazanmaktadır (Buchanan ve Tullock, 1962; 134).
Buchanan’a göre örneğin, A’nın oyunu B’ye satmasında her iki tarafta refahını yükseltmektedir. Fakat C bu durumdan tedirgin olabilir. Ancak piyasada C’nin de A’nın oyunu satın alma şansı vardır.
Oy ticaretinde bir oy gelecekte verilecek başka bir oy ile mübadele edilmeye çalışılmaktadır. Özellikle ABD uygulamasında, seçilen politikacılar gündeme gelen yasa tasarıları üzerinde nasıl oy kullanacakları konusunda serbesttiler. Örneğin endüstriyel bir bölgeden seçilen bir politikacı kendi bölgesi için sonraki oylamalarda destek bulmak amacı ile tarım yoğun diğer bir bölgeden seçilen başka bir meslektaşına tarımsal fiyatların desteklenmesi üzerinde yardımcı olabilir ve oyunu bu yönde kullanabilir. Buna karşın bu politikacı ise kendi bölgesinde üretilen bir malın dışarıdan ithalinin sınırlandırılması konusunda yardımcı olduğu meslektaşından yardım isteyebilir. Gelecekteki bir oy için şuanda yapılan bir oy mübadelesi, sıfır toplamlı bir oyun değildir. Mübadele pozitif toplamlıdır, çünkü yapılan oy ticaretinden dolayı karşılıklı bir fayda söz konusudur.
D. Kamu Tercihi Teorisi ve İdeoloji
Buchanan’a göre piyasanın başarısızlığı teorisi refah ekonomisi teorisini somutlaştırırken, Kamu Tercihi Teorisi de devletin başarısızlığı teorisini somutlaştırmaktadır. Kamu tercihi, tamamlayıcı ampirik gözlemlerle beraber, sosyal problemlerin kollektif çözümleri için ortaya konan istek ve arzuları daha zararsız bir hale sokmaktadır (Buchanan, 1979a; 271).
Buchanan, Kamu Tercihi Teorisinin özellikle sosyal etkileşimin kutsal yönünü değerlendirmeye ve denetlemeye açması açısından önemli olduğu üzerinde durmuştur. Farklı örgütsel alternatiflerin değerlendirilmesi için tutarsız standartların ortaya konulması entelektüel araştırmacıları zora sokmaktadır. Piyasa düzeni arasındaki mesafeyi analiz eden ve etkinlik için kendi biçimlendirdiği durumları gözlemleyen bir iktisatçı, bir ihmal ve savsaklama ile, kollektif alternatif için bir tercih imasında bulunmayabilir. Bu iktisatçı birincisini dinledikten sonra ikinci şarkıcıyı ödüllendiren bir hakem gibi de davranamaz.
Buchanan’a göre herhangi birisinin hem kamu tercihi analizlerini kabul edip hem de sosyalist düşünceyi benimsemesi son derece zordur. Bütün politik olaylarda “doğru” olarak tanımlanan çözümler vardır ve politikacıların ve politikanın görevi bu doğru çözümleri bulmaktır (Buchanan, 1979a; 272).
Kamu Tercihi Teorisi bireylere faydalarını maksimize edenler gözüyle bakmaktadır. Tabi ki sevgiden tecrit edilmiş olarak değil, biri diğerinin “doğal sınırlarını” unutmayarak elbette.
Buchanan bu düşüncenin kendisini Marksist fikirlerden ayırdığını belirtmektedir. Politikanın açıklanması açısından bir Marksist bir kamu tercihi teorisyenine daha yakın olabilir. Marksist düşüncenin kamu tercihinden ayrıldığı nokta, birey üzerine yapılan analizin başarısızlığıdır. Marksizm’e göre, birey rasyonel bir fayda maksimize eden değildir ve aynı zamanda içerisinde yaşadığı sosyal sınıfın çıkarları doğrultusunda davranır. Sınıf bilincinin davranışları yönlendirdiğini söylemek, bireyin daima kamu çıkarı doğrultusunda davranacağını ifade etmektedir. Bunun sonunda topluluğun bütün üyeleri bir sınıf oluşturmaktadır ve kamu yararı doğrultusunda hareket etmektedir. Buchanan bu Marksist yaklaşımı tamamen reddetmiştir. Çünkü, Bu felsefi ve ideolojik söylemler Kamu Tercihi Teorisinin varsayımlarına ve ilkelerine aykırıdır (Buchanan, 1979a; 273).
E. Wicksell ve Kamu Tercihi Teorisi
Wicksell (1896) modern Kamu Tercihi Teorisinin kuruluşunda ilk fikirleri ortaya atan iktisatçıdır ve aynı zamanda adil ve etkin bir vergi sistemi kurmak için çalışmalar yapmıştır. Kamu Tercihi Teorisi vergi ve harcama teorilerinde Wicksell’i takip etmiş ve başlangıç noktası olarak görmüştür. Wicksell, Lindahl (1919) yaklaşımından önce, her bir vergi mükellefinin kamu harcamalarından elde ettiği faydaya karşılık gelen, bir vergi sistemi ortaya koymaya çalıştı. Wicksell’in düşüncesi, kamu harcamaları yapılmadan önce vergi mükellefleri arasında oybirliği ile Lindahl çözümüne denk gelen bir vergi paylaşımı ortaya koymak idi. Vergi teorisinde fayda prensibi Wicksell ve Lindahl’ın çalışmalarında şekillenmiştir. Böylece Kamu Tercihi Teorisi ekonomik etkinliğin bir göstergesi olarak politik karar alma sürecinin analizini yapmaya başlamıştır. Teoride, bütün tüketicilerin taleplerinin toplamı ile kamu harcamalarının optimal seviyesi bulunabilir, ancak insanların kamusal mal tercihlerini ortaya koymak çok zordur (Holcombe, 1998; 361).
Politik süreç tercihlerin ortaya çıkartılmasında yardımcıdır, fakat çoğunluk kuralı altında etkinliğin sağlanması, vergilerin fayda prensibi doğrultusunda belirlenmesine bağlıdır. Örneğin, Kamu Tercihi Teorisi açısından yolların yapımı ve onarımı için akaryakıt vergisinin kullanılması anlamlıdır. Çünkü bu vergi fayda prensibine çok yakındır ve üretilecek malın optimum seviyesinin bulunmasında politik karar almayı kolaylaştıracaktır. Eğer fayda prensibine uygun olmayan bir vergi konulur ise, onarılan veya yeniden yapılan yollardan fayda elde edenler ve etmeyenler arasında bir mücadele kaçınılmazdır. Sonuçta politik güce daha fazla sahip olan grup daha avantajlı olacaktır. Böylece sadece politik maliyetler ortaya çıkmış olmayacak aynı zamanda politik karar alma süreci optimum kamusal mal üretiminde daha az etkin olacaktır.
Buchanan ve Tullock (1962), Wicksell’in analizini genişletmek suretiyle, anayasa ve anayasa sonrası yasalar arasında bir ayırım yapmışlardır. Anayasalar göreceli olarak değiştirilmesi zor maddeler içerirler, buna karşın anayasa sonrası yasalar daha kolay bir şekilde değiştirilebilir. Politik maliyetleri en aza indirmek için, vergi sisteminin vergi anayasasının bir parçası şeklinde, değiştirilmesi zor olan bir yapı içerisinde dizayn edilmesi gerekmektedir. Böylece anayasa sonrası süreçte daha esnek hale gelebilecek vergi sistemi daha az politik maliyet ortaya çıkaracaktır. Örneğin, devletin karayolları için yapacağı harcamaların akaryakıt vergisi ile finanse edileceğinin yasa ile düzenlendiğini düşünelim, vergi oranları ve miktarları, anayasa sonrası, karayoluna talep doğrultusunda ayarlanabilecektir. Vergi sistemi anayasada yer almalıdır. Eğer bu yapılmaz ise, vergi sistemi vergi anayasasının etkin bir parçası haline getirilebilir. Bunun için genel bir oybirliği olması gerekmektedir. Yasalar üzerinde genel bir oybirliği var ise, politik maliyetler ortaya çıkmayacaktır. Vergi sistemi esnek olduğu zaman, çıkar grupları kendi çıkarlarını korumak ve politik maliyetler ortaya çıkartmak için zemin kollayacaklardır.
Kaynak: Hakkı Odabaş, James M. Buchanan’ın Kamu Tercihi Ve Anayasal İktisat Alanındaki Katkılarının Değerlendirilmesi, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), İzmir: DEÜ. Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2001.
Not: Bu bilgiler sayın Odabas'ın izni ile yayınlanmaktadır. Kendilerine teşekkürlerimizi sunuyoruz.