KURUMLAR VE KURUMSAL DEĞİŞİM[1]

Douglass C. North

Çev. Bernur Açıkgöz

Kurumlar bir toplumda oyunun kuralları ya da, daha resmi bir dille, insan etkileşimini düzenleyen ve yine insanlar tarafından şekillendirilmiş sınırlamalar topluluğudur. Sonuç olarak; insanların siyasi, sosyal ya da ekonomik etkileşim inisiyatiflerini oluştururlar. Kurumsal değişim, toplumların zaman içindeki gelişimlerini şekillendirdiği için, tarihi değişimi anlamanın bir anahtarıdır.

Kurumların, ekonomilerin performanslarını etkilediğini söylemek hiç de zor değildir. Yine, ekonomilerin zaman içinde farklı performanslar sergilemesinin de, kurumların gelişiminden etkilendiği  tartışılmayacak konulardan biridir. Bugüne kadar, kurumsal analizleri ekonomiye ya da ekonomik tarihe entegre edecek bir analitik çerçeve çizilmediğinden; ne iktisadi teori ne de tarih, kurumların ekonomik performansa olan etkisini vurgulamamıştır. Bu çalışmanın amacı; böyle bir çerçeveyi sağlamaktır. Analizin sonuçları sosyal bilimlerde ve özellikle ekonomide teorikleştirmenin yeniden gözden geçirilmesini ve yeni bir tarihi değişim anlayışının vurgulanmasını tavsiye etmektedir.

Bu çalışmada; kurumların doğasını ve kurumların ekonomik ya da sosyal performansa etkilerini incelemekteyim (1. bölüm). Sonra; sadece iktisadi tarih için bir çerçeve sağlamak amacıyla değil, aynı zamanda geçmişin bu günü ve geleceği nasıl etkilediğini, kurumsal değişimin belli bir zaman diliminde tercihleri nasıl etkilediğini ve bağımlılığın doğasını bize göstermesi açısından bir kurumsal değişim teorisi ortaya koymaktayım (2.bölüm). Bu çalışmanın temel amacı; zaman içinde ekonomilerin değişen performanslarını anlamayı başarmaktır (3.bölüm).

- I -

Kurumlar; günlük hayata kurallar koyarak belirsizliği azaltırlar. Kurumlar, insan etkileşimi için bir rehberdir. Böylece; biz, sokakta arkadaşlarımızla selamlaşırken, otomobil kullanırken, portakal satın alırken, borç para isterken, bir iş kurarken, ölülerimizi gömerken, ya da benzeri durumlarda, bunları nasıl yapacağımızı bilir ya da kolayca öğreniriz. Aynı işlemleri başka bir ülkede, örneğin Bangladeş’de yaparken bu kurumların farklı olduğunu da gözlemleyebiliriz. Bir iktisatçının görüşüne göre; kurumlar, bireylerin tercihlerini belirler ve sınırlarlar.

Kurumlar; insanları, insan etkileşimlerini şekillendirme açısından her türü sınırlamayı içerir. Kurumlar; resmi midir? Gayri resmi mi? İkisi de olabilir ve ben ikisiyle de ilgilenmekteyim. Resmi olanlar örneğin; insanların ortaya koydukları ve gayri resmi olanlar örneğin, davranış şekilleri, gelenekler gibi. Kurumlar ABD Anayasası gibi oluşturulabilirler, ya da temel hukuk gibi zaman içinde gelişim gösterebilirler. Ben hem yaratılmış, hem de gelişen kurumlarla ilgileniyorum ve analizimin amaçları doğrultusunda ikisini de ayrı ayrı incelemekteyim. Kurumların diğer bir çok farklı özelliği de bu çalışmada incelenecektir.

Kurumsal sınırlamalar; bireylerin neleri yapmalarının yasak olduğunu ve hangi koşullarda bazı bireylerin belirli bazı faaliyetleri yapabileceklerini içerir. Bu yüzden de; kurumlar insan etkileşimlerinin meydana geldiği çerçevelerdir. Kurumlar, rekabete dayalı bir takım sporunun oyun kurallarıyla bire bir aynı niteliği taşımaktadırlar. Yani resmi ve yazılı kuralları içerdikleri gibi, bazı temel kuralları oluşturan, rakip takım oyuncusunu kasten sakatlamamak gibi, yazılmamış belirlenmiş kuralları da içerirler. Bu benzetmeden de anlayacağımız üzere, kurallar ve resmi olmayan kodlar bazen uygulanmaz ve karşılığında ceza verilir. Bu yüzden; kurumların işlevi açısından çok önemli bir özellik; ihlallerin belirlenmesi ve cezaların kesinliğidir.

Sporla olan bu benzetmeye devam edersek; resmi ve gayri resmi kurallarla, bu kuralların uygulanmasındaki zorlayıcılığın etkileri, oyunun tüm karakterini şekillendirir. Bazı takımlar sürekli olarak kuralları ihlal ettiklerinden ve bu sayede rakip takımın üzerinde büyük baskı kurduklarından dolayı başarılıdırlar. Bu taktiklerin cezalandırılması ise; ihlalin gözlemlenmesi ve cezanın sertliği derecesine bağlıdır. Bazen, kuralları ihlal ederek başarılı olabilecekleri halde sporcular yazılmamış davranış kuralları örneğin sportmenlik tarafından sınırlandırılırlar.

Bu çalışmada; kurumlarla örgütler arasında çok önemli bir farklılık olduğu, sürekli vurgulanmıştır. Örgütlerde, kurumlar gibi insan etkileşiminde bir yapı oluştururlar. Kurumsal bir çerçevenin bedellerini incelerken, bu bedellerin sadece bu çerçevenin değil, aynı zamanda bu kurumsal çerçeve sonucu ortaya çıkan örgütlerinde bir sonucu olduğunu görürüz. Terimsel olarak; kurallar, oyunculardan kesin olarak farklı biçimde ayrılmalıdır. Kuralların amacı oynanan, oyun şeklini tanımlamaktır. Fakat, takımın bu kurallar çerçevesindeki amacı; yetenekler, strateji ve koordinasyonla ya da meşru ya da gayri meşru şekillerle oyunu kazanmaktır. Takımın strateji ve yeteneklerini şekillendirmek, kuralların yaratılışını, gelişimini ve sonuçlarını şekillendirme sürecinden ayrı bir süreçtir.

Örgütler; siyasi kuruluşları (siyasi partiler, senato, şehir konseyi, düzenleyici kurum vb.), iktisadi kuruluşları (firmalar, ticaret odaları, aile çiftlikleri, kooperatifler vb.), sosyal kuruluşları (kiliseler, klüpler, atletik dernekler vb.) ve eğitim kuruluşlarını (okullar, üniversiteler, meslek eğitim kampları vb.) kapsar. Örgütler; ortak bir hedefe ulaşmak amacıyla bir araya gelmiş bireylerden oluşan gruplardır. Örgütlere bir model vermek; hükümet yapılarını analiz etmek, yetenekleri analiz etmek ve öğrenmenin, örgütün başarısını zaman içinde nasıl etkileyeceğini incelemekle bağlantılıdır. Örgütlerin nasıl ortaya çıktığı ve temelde nasıl gelişecekleri, kurumsal çerçevenin yapısından etkilenir. Buna karşılık örgütler de, kurumsal çerçevenin gelişimini etkilerler. Ama yukarıda belirtildiği üzere bu çalışmada vurgulanacak olan, oyunun temel kurallarını oluşturan kurumlardır ve örgütler arasındaki etkileşime önem verilecektir. Örgütler; var olan sınırlar çerçevesinde bir amaca hizmet etmek amacıyla oluşturulurlar ve hedeflerini gerçekleştirme amaçları açısından kurumsal değişimin önemli bir uygulayıcısıdırlar.

Önemli kuralların analizini, oyuncularının stratejilerinden ayırmak; kurumlar teorisi oluşturmak için çok gerekli bir ön şarttır. Kurumları, bireylerin kendilerine uyguladıkları sınırlamalar olarak tanımlamak, neoklasik iktisat teorisine göre; teorik yaklaşım tercihinin bir tamamlayıcısıdır. Bireysel tercihler üzerine bir kurumlar teorisi kurmak; iktisadi ve sosyal birimler arasındaki farkları gözlemleyebilmek için önemli bir adımdır. Mikroiktisat teorisinin gücü; bireysel olarak insan davranışları üzerine çıkarımlarda bulunmasından ileri gelir. Kurumlar bireyler tarafından oluşturulurlar. Yine bireyler tarafından geliştirilip, değiştirildikleri için, savunmakta olduğumuz teori bireyden başlamalıdır. Aynı zamanda kurumların bireysel tercihler üzerinde uyguladıkları sınırlar cezalandırıcıdır. Bireysel tercihleri, kurumların uyguladığı sınırlamalarla entegre etmek; sosyal bilim araştırmalarını bütünleştirebilmek açısından çok önemli bir adımdır.

Kurumlar, etkileşimin ve üretimin masrafı üzerine etkide bulunarak, ekonominin performansını da önemli ölçüde etkiler. Uygulanan teknoloji ile de bağlantılı olarak; etkileşim ve  üretim masraflarını belirlerler ki bu masraflar toplam masrafı oluşturur. Bu çalışmanın (bölüm 1) esas amacı; bir ekonominin masraf fonksiyonlarına girişleri ve etkileri açısından kurumların oluşumlarını ve doğasını açıklayabilmektir.

- II -

Bir toplumda kurumların temel rolü; sabit bir insan etkileşimi yapısı oluşturarak, belirsizliği azaltmaktır. Kurumların istikrarı; onların değişime uğramadığı anlamına gelmez. Kurumlar; konversiyonlarla, davranış kalıplarıyla, genel hukuk gibi kavramlarla, bireyler arası sözleşmelerle gelişir ve böylece bize sunulan tercihleri de sürekli biçimde değişime uğratırlar. Değişim bazen çok yavaş olabilir ve biz, tarihçiler olarak  bu değişimi algılamak için dışarıdan bakmayı yeğleyebiliriz. Fakat yine de; kurumsal değişimin hızlı olduğu bir dünyada yaşadığımız da, yadsınamayacak bir gerçektir.

Kurumsal değişim; kuralların değişimi, resmi olmayan sınırlamalar ve zorlamalar gibi faktörlerden de etkilendiği için, çok komplike yani karışık bir süreç olabilir. Yine; kurumlar, devam etmeyen bir durum yerine,  çoğalarak değişebilirler. Kurumların neden  çoğalarak değiştikleri ve devam etmeyen bir değişimin (devrim, işgal gibi) bile, tam olarak devam etmeyen olmadığı ise; toplumdaki gayri resmi sınırlamalarını bir sonucudur. Resmi kurallar; siyasi ya da yargısal kararlar sonucunda bir gecede değişebiliyorsa da, gayrı resmi sınırlamalar (gelenekler, görenekler, davranış kalıpları vb) bu tarz politikalardan etkilenmeme özelliğine sahiptirler. Bu tarz kültürel sınırlamalar; yalnızca geçmişi bugün ve gelecekle bağlamakla kalmazlar, aynı zamanda bize tarihsel değişimi açıklamanın bir yolunu da sunarlar.

İnsanlık tarihinin temel bilinmeyeni; tarihsel değişimin farklı yollarını hesaba katmaktır. Toplumlar nasıl farklılaştılar? Toplumların farklı performans karakteristikleri neye bağlıdır? Hepimiz; ilkel avcı kabilelerinden geliyoruz. Bu farklılaşma; zaman içinde ekonomilerin; malların, hizmetlerin ve üretim faktörlerinin ticaretini yaparak aşama aşama nasıl farklılaştığını açıklayan standart neoklasik uluslar arası ticaret teorisine bakıldığında daha da önem kazanan bir açıklama getirir. Birbirleriyle ticaret yapan büyük endüstriyel ülkelerarasında bir benzeşme gözümüze çarpsa da son on yüzyılın en önemli özelliklerinden biri, insanların günümüzde her zamankinden de daha geniş bir biçimde olmak üzere; radikal olarak farklı dini, etnik, kültürel, siyasal ve iktisadi toplumlara dönüştüğünü ve zengin-fakir, gelişmiş-gelişmemiş milletler arasındaki uçurumunda büyüdüğünü görürüz. Bu farklılaşmayı ne açıklayabilir? Ve, daha da önemlisi, hangi koşullar farklılıkları çoğaltır ya da benzeşmeyi sağlar?

Bu karmaşaya daha da eklenecekler vardır. Toplumların uzun dönemli stagnasyon ya da benzeri iktisadi durumlarda büyük düşüşler yaşamalarının sebepleri nelerdir? Alchian tarafından 1950 yılında geliştirilen evrimsel hipotez; rekabetin bazı kurumları daha güçlendirdiğini ve insanların sorunlarına daha iyi çözüm getirenlerin ayakta kalarak ödüllendirildiğini söyler.

Bu temel konuyla ilgilenirken attığım adımları bir kez daha gözden geçirmeme izin verin. North ve Thomas’ da (1973); kurumların ekonomik performansın belirleyicileri olduğunu ve göreceli fiyat değişiklerinin de kurumsal değişimin kaynağı olduğunu söyledik. Fakat; etkili bir açıklamamız vardı; göreceli fiyatlardaki değişiklikler, daha etkili kurumlar yaratmak için inisiyatiflerin oluşmasını sağlarlar. İspanya örneğinde görüldüğü gibi, etkisiz kurumların kalması ve değişmemesi, yöneticilerin mali ihtiyaçlarının bir sonucuydu ve kısalmış zaman dilimlerinin olmasına sebep olarak, özel girişimlerle sosyal  refah arasında farklılıkların doğmasına neden olmuştu. Böyle bir anormallik, teorik çerçeveyle uyum sağlamamaktaydı.

İktisadi Tarihte Yapı ve Değişim (Structure and Change in Economic History) (North, 1981) kitabında, kurumları etkisi görüşünü ortadan kaldırdım. Yöneticiler, mülkiyet haklarını kendi çıkarları için kullanıyorlardı ve iş maliyetleri, etkisiz mülkiyet haklarının oluşmasına sebep oluyordu. Bunun sonucu olarak da; ekonomik büyüme yaratmayan mülkiyet haklarının yayılımı hem tarih boyunca hem de günümüzde geçerli hale geliyordu. O çalışmada Alchon’nın evrimsel argümanından yola çıkarak sorduğum soruya cevap bulamadım. Etkisiz kurumları açıklamak mümkündü fakat neden rekabetçi etkiler bu kurumları ortadan kaldırmıyordu? Stagnasyon olan ekonomilerdeki siyasi girişimciler, daha başarılı politikalar üretemezler miydi? Uzun zaman dilimleri içinde radikal olarak farklı   ekonomik performansları nasıl açıklayabilirdik?

Bu çalışma, bu soruları cevaplamaktadır. Cevap; kurumlarla örgütlerin farklılığında ve bunların arasındaki ilişkinin kurumsal değişimin yönünü şekillendirmesinde yatmaktadır. Kurumlar, ekonomik teorinin standart sınırlamaları ile birlikte; bir toplumdaki fırsatları belirlerler. Örgütler bu fırsatlardan avantaj sağlamak için oluşturulmuşlardır ve örgütler geliştikçe kurumları da değiştirirler. Kurumsal değişime giden yol;

1- Kurumlar ve örgütler arasında, kurumlar tarafından oluşturulan yapıdan dolayı gelişen ilişkilerdeki süreklilik tarafından,

2- Bireylerin algıladığı eleştiriler ve değişime tepkileri tarafından şekillendirilmiştir.

Resmi ve resmi olmayan anayasal sınırlamalar; kurumlar arasında etkili bir karşılıklı alışverişe sebep olurlar. Böylece; tüm kurumlar kendi aktivitelerinin sonuçlarına göre olumlu ve ya olumsuz etkilere maruz kalırlar.

Değişimler; girişimcilerin, içinde bulundukları siyasi ya da ekonomik örgütlerin kurumsal çerçevesini değiştirerek, nasıl daha iyi işler yapabileceklerini belirleme seviyelerine göre oluşur. Algılamalar ise; bu girişimcilerin aldıkları bilgiye ve bu bilginin aşamalarına bağlıdırlar. Siyasi ve ekonomik piyasalar yeterli olsaydı; alınan kararlarda her zaman yeterli ve etkili olurdu. Bu; aktörlerin her zaman doğru modeller uyguladıklarını ve yanlış modeller uygulasalar bile, bilginin geriye dönüşümü sayesinde bu modellerin tekrar doğrulanabileceği anlamına da gelmektedir. Fakat; bu rasyonel aktör modeli, çok fazla rastlanan bir kavram değildir. Genelde aktörler yetersiz bilgiler üzerinde hareket ederler ve edindikleri bilginin aşamaları da yetersiz olup, ters etkiler yaratabilir. Alışveriş masrafları, ekonomik ve siyasi pazarlarda, mülkiyet haklarının yetersiz olmasına neden olabilir ve bu sorunların temelini anlamak için yapılan mücadeleler de, bu mülkiyet haklarının sabit sorunlar olarak kalmasına sebep olabilirler.

Bu konuya vereceğimiz bir örnek; ABD ekonomik tarihi ile ilgilidir; 19 yy’da ekonominin büyümesi, 19.yy’ın başında gelişmeye başlayan temel kurumsal çerçeve (anayasa, kuzeybatı düzenlemesi ve ağır işlerle ilgili davranışları düzenleyen normlar gibi); ekonomik ve siyasi örgütlerin gelişmesine önemli katkılarda bulundu (kongre, yerel siyasi organlar, aile çiftlikleri, tüccar evleri, gemi şirketleri). Bu örgütlerin artan aktiviteleri, eğitim üzerine yatırıma ihtiyaç duyulan bir ortam yaratıp, üretimi ve ekonomik büyümenin sürekli artmasını sağladı. Eğitime yapılan yatırımlar da; sadece serbest kamu eğitim sistemine değil, aynı zamanda tarımsal deney istasyonlarının da kurulmasına ve böylece tarımsal üretimin hızlı bir şekilde gelişmesine katkıda bulundu. Morill sözleşmesi, kamu üniversitelerine toprak bağışı verilmesi durumu yarattı.

Ekonomik örgütler, bu fırsatlardan yararlanarak hem çok etkili oldular, hem de kurumsal çerçeveyi aşama aşama değiştirme imkanı buldular (Chandler, 1977). Sadece siyasi ve yargısal çerçeve değişmekle kalmadı (14. değişiklik, munn v.illinois); Mülkiyet hakları da yeniden düzenlendi (Sherman düzenlemesi). Bunlara ek olarak, 19.yy’ın sonunda; bir çok davranış kalıbı ve resmi olmayan sınırlamalarda büyük ölçüde değişti (değişen davranışlar = köleliğe, kadınların rolüne yönelik yeni anlayışlar). Aktörlerin algılamaları her zaman optimal olmadı ve genellikle üretimi ve iktisadi refahı olumsuz etkileyecek kararlar almalarına neden oldu. Aktörlere kazanç getirecek fırsatlar bazen yeni gümrük vergileri yaratılması, bir tröstün kurulması ya da kölelerin sömürülmesi şeklinde gelişiyordu. Sonuç olarak kurumlar; üretimin artması ya da azalması ikilemi içinde karışık şekillenmeler içinde oluşuyorlardı. Kurumsal değişim de çoğu zaman hem olumlu hem de olumsuz anlamda sonuçlar doğurabilmekteydi. 19.yy ekonomisi ise genel olarak ekonomik büyümenin tam olarak sağlanabildiği ve kurumsal değişimlerin de üretimi arttıran niteliklerde olduğu bir ekonomik dönemdir.

Yukarıdaki paragrafta anlattığım kurumsal çerçevenin tam tersi bir anlatımda bulunacak olursam; 3. Dünya ülkelerinin içinde bulundukları koşullara değinmiş olurum. Bu ülkelerdeki ekonomik ve siyasi girişimciler karışık inisiyatifler almakta; fakat genelde, yeniden dağıtıma yönelik aktivitelere üretimden daha çok önem vermekteler, rekabetçi ortamların yerine tekeller oluşturmakta ve fırsatları genişletmek yerine bu fırsatlara sınırlamalar koymaktadırlar. Üretimi arttıracak tarzdaki eğitime nadiren yatırım yapmaktadırlar. Bu kurumsal çerçeve içinde gelişen örgütler; toplumu daha az üreten, verimsiz bir hale getiren ve var olan kurumsal yapıyı da üretim aktivitelerinden gittikçe uzaklaştıran bir yapı oluştururlar.