EKONOMİK DÜZENİN SAĞLANMASINA YÖNELİK

OPTİMAL MALİ VE PARASAL KURALLARIN TASARIMI

 

Prof.Dr.Coşkun Can Aktan


 

 

Mali ve parasal kurallar, makro-ekonomide kalıcı bir istikrarın sağlanması ve geleceğe dönük öngörülebilirlik tesis edilmesi için temel ekonomik ve mali göstergelerde sayısal bazı hedeflerin ve sınırlamaların ve aynı zamanda prosedürlerin belirlenmesi anlamına gelmektedir.

Makro-ekonomide mali ve parasal kurallar oluşturulmasının başlıca nedenlerini şu şekilde sıralayabiliriz: (Hürcan,1999)

Mali disiplini sağlamak. Mali ve parasal kurallar oluşturularak bütçe harcamaları ve bütçe gelirleri arasında bir denge sağlanabilir.

-Makro-ekonomik istikrarı sağlamak: Hükümetin tüm yurtiçi kaynaklardan, özellikle de merkez bankasından borçlanmasına getirilen sınırlama ve yasaklamalar para yaratılmasının durdurularak enflasyonist baskıların temel kaynağını ortadan kaldırmış ve böylece istikrar sağlanmasını kolaylaştırmıştır.

-Mali sürdürebilirlik: Mali ve parasal kurallar finansal piyasalarda makul bir reel faiz seviyesinin sağlanmasına yardım edebilir  ve özel yatırımlar üzerindeki dışlama etkisini (crowding out) etkisini ortadan kaldırabilir.

-Hükümetin kredibilitesinin arttırılması: Finansal piyasalarda uzun süreli olarak güvenin tesis edilmesinde, hükümetlerin kendilerini, bütçe açıkları, borçlanma veya borç stoğu verilerinde kalıcı kısıtlamalara tabi tutması yarar sağlar. 

- Siyasi popülizmin engellenmesi. Mali kurallar özellikle seçim öncesi dönemlerde mali disiplinin sağlanmasına zıtlık teşkil eden harcamalar sonucu oluşan ve kısa vadeli politik kaygılardan kaynaklanan kamu açıklarının ortadan kalkmasına veya en azından azalmasına yardım eder.

Mali ve parasal kuralların başlıca özelliklerini ise şu şekilde sıralayabiliriz: (Hürcan,1999)

-Mutlak olarak bir yasal dayanaklarının olması, (anayasa, yasa, uluslararası anlaşma, vs.)

-Geçici değil kalıcı olmaları, yani yıllık olarak hazırlanan bütçe kanunlarında değil uzun bir süre uygulanabilirliği olan başlı başına bir kanun ile düzenlenmeleri,

-Yaptırım güçlerinin olması, kurallara uyulmadığı takdirde kurallara uymayanlara ceza uygulanması.

Peki, mali ve parasal kurallar oluşturulurken neye dikkat etmeli? Bu konuda dikkat edilmesi gereken hususları da şu şekilde özetleyebiliriz:

-Mali ve parasal kurallar ideal olarak, iyi tanımlanmış, şeffaf, basit, esnek, kalıcı ve etkin olmalı, aynı zamanda bu kuralların yaptırım gücü bulunmalıdır.

-Bir mali ve parasal kuralın iyi tanımlanmış olması için kurumsal çerçevesinin iyi çizilmiş olması ve de yaptırım içermesi gerekmektedir.

-Kalıcı bir mali kuralın tesisinde hükümetin muhasebe kayıtlarının, tahminlerinin ve kurumsal ilişkiler ile işlemlerinin şeffaf olması şarttır.

-Ayrıca, mali ve parasal kurallar hedefledikleri amaçlar ile uyumlu olmalıdır. Eğer amaç enflasyonun azaltılması ise hazırlanacak mali kural hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanmasını yasaklamalıdır.

-Mali ve parasal kuralların esnek olması ise ani dış şoklar karşısında duruma uyumu sağlayacak, etkileri en aza indirecek şekilde düzenlemeyi gerektirmektedir. 

-Mali ve parasal kuralların yaptırımının olması gerekmektedir. Ancak en etkili yaptırımın ne olduğu ülkelere göre farklılıklar göstermektedir. Kuralların uygulanması hükümetin kontrolü altında olmalıdır. Kurallara uyulmaması halinde finansal veya yargısal yaptırımlar içermesi şarttır.

Genel olarak ele alındığında mali ve parasal kuralların yukarıda sayılan başlıca özelliklerinin en önemlisi, mali disiplinin sağlanmasında iradi  politikalardan daha etkili olmasıdır. Politikacıların kısa vadeli değişken politikalarına bir sınırlama getirmekte, özellikle de seçim zamanında görülen faaliyetlere engel teşkil etmektedir.

Mali ve parasal kuralların oluşturulmasının nedenlerini ve mali kural oluşturulurken dikkat edilecek hususları bu şekilde özetledikten sonra şimdi de literatürde önerilen başlıca mali kurallar önerilerini özetlemeye çalışalım. Hemen belirtelim ki, anayasal iktisat yaklaşımında optimal mali kuralların “anayasal” düzeyde belirlenmesinin daha etkin olduğu düşüncesi savunulmaktadır. Anayasal iktisatçılar mali disiplin ve mali düzenin sağlanması için nümerik (sayısal) ve prosedürel bazı kuralların anayasada yeralması gerektiğini öne sürmektedirler. Literatürde yeralan başlıca önerileri şu şekilde sıralayabiliriz. [1]

Kamu harcamaları ile ilgili mali kurallar

1.      Toplam kamu harcamaları yükü miktar olarak anayasa ve/veya yasal kurallarla sınırlandırılabilir. Örneğin, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının toplam harcamalarının GSYİH veya GSMH’ya oranı anayasada ve yasalarda maksimum bir sınır olarak belirlenebilir.

2.      Toplam kamu harcamaları denk bütçe kuralı ile sınırlandırılabilir. Denk bütçe kuralı devletin gelirlerine eşit bir harcama bütçesi yapmasını şart koşar. Dolayısıyla denk bütçe kuralı ile herhangi bir oransal sınırlama getirilmeksizin (örneğin, toplam harcamalar / GSYİH, vs.), harcama yetkisi otomatik olarak sınırlandırılmış olur.

3.      Toplam kamu harcamaları bir önceki yıl (veya önceki birkaç yıl ortalaması) bütçe açığı ile ilişkilendirilerek sınırlandırılabilir. Burada denk bütçe yerine açık bütçe ilkesi benimsenmekle birlikte bütçe açığının sınırı anayasada açık olarak yer alır. Örneğin, kamu kesimi finansman açığının GSYİH (veya GSMH)’ya oranın belirli bir yüzdeyi geçmeyeceği anayasal kural haline getirilebilir.

4.      Toplam kamu harcamalarının artışı parlamentonun belirli bir çoğunluğunun onayına tabi tutulabilir. Örneğin, kamu harcamalarında artış öngören hükümet tekliflerinin parlamentoda görüşülerek karara bağlanması ve basit çoğunluk yerine “kaliteli çoğunluk” kuralı dahilinde (üçte iki, dörtte üç, beşte dört gibi bir oylama kuralı ile) geçerli olması anayasada hüküm altına alınabilir.

5.      Kamu harcamalarının artışının ancak vergi artışı ile finanse edilmesi halinde parlamentoda onaylanabileceği anayasada bir kural olarak belirlenebilir. Burada siyasal iktidarlar, vergi ile finanse ettikleri sürece kamu harcamalarını istedikleri ölçüde artırabilirler. Ancak ağır vergiler, mükelleflerin tepkilerini beraberinde getireceğinden bu dolaylı olarak kamu harcamalarını sınırlandırıcı bir etki yapacaktır. Bu kural maliye teorisinde İsveçli İktisatçı Kunt Wicksell tarafından ilk olarak önerilmiş bir yöntemdir. Bu kural vergilemede harcama eğilimini sınırlayacak bir etki yapar. Anayasal İktisat literatüründe bu kural “anayasal asimetri” olarak ifade edilmektedir.

6.      Devletin görev ve fonksiyonlarının anayasada açık bir şekilde belirlenmesi etkin bir şekilde kamu harcamalarını sınırlandırıcı etki yapar. Devlet faaliyetlerinin ya da kamusal mal ve hizmetlerin neler olduğunun anayasada belirlenmesi güç olmakla birlikte imkansız da değildir. Örneğin, devletin özel teşebbüslerin kolayca arz edebileceği özel malların üretiminde bulunamayacağı, ticari ve belirli sanayi dallarında faaliyet gösteremeyeceği anayasada belirlenebilir.

7.      Merkezi devletin harcama yetkisinin sınırlandırılmasında önem taşıyan bir kural da idarelerarası hizmet ve gelir bölüşümün anayasa içerisinde açık bir şekilde tespit edilmesidir. Anayasada merkezi devlet ile yerel yönetimlerin görev ve hizmet alanlarının açıkça belirlenmesi, merkezi devletin harcama gücünü doğal olarak sınırlandırır. Bu tür bir anayasal hüküm yerel demokrasi ve yerel özerklik açısından da büyük önem taşımaktadır.

8.      Günümüzde siyasal iktidarların sorumsuzca belli kesimlere sağladıkları transfer harcamaları (teşvikler, sosyal yardımlar, vs.) da anayasada miktarsal olarak sınırlandırılabilir veya tamamen yasaklanabilir.

Vergileme  ile ilgili mali kurallar

1.      Vergileme yetkisi denk bütçe kuralı ile sınırlandırılabilir. Harcamaların ve gelirlerin birbirine denk olması anayasal kural haline getirilebilir.

2.      Toplam vergi yükü anayasada belirlenebilir ve bu sınırın aşılamayacağı hüküm altına alınabilir. Toplam vergi yükü ya da toplam kamu gelirleri yükü anayasada açık olarak tanımlanabilir ve maksimum oran belirlenebilir.

3.      Vergi konuları anayasada açık olarak tespit edilebilir ve anayasada belirtilen konular dışında hiçbir şekilde vergi konulamayacağı, tarh ve tahsil edilemeyeceği hüküm altına alınabilir. Gelir, servet ve harcama üzerinden hangi vergilerin alınacağı anayasada belirlenebilir. Bu tür bir anayasal hüküm siyasal iktidarların keyiflerine göre vergi koymalarını engeller.

4.      Vergi oranları anayasada açık olarak tespit edilebilir. Artan oranlı (müterakki) bir vergi tarifesinin anayasada yer alması bazı ciddi sorunları (örneğin, enflasyonlu ekonomilerde matrah aşınması, gelir dilimi sürüklenmesi, vs.) beraberinde getirebilir. Ancak vergilerin sabit oranlı, diğer bir ifadeyle düz oranlı (flat rate) belirlenmesi pekala mümkündür. Maliyecilerin bir kısmı düz oranlı vergiye, adil olmadığı eleştirisini yöneltmektedirler. Önemle belirtelim ki, vergilerin düz oranlı olarak anayasada belirlenmesinin vergi hasılatı ve toplam piyasa üretimi üzerinde pek çok olumlu etkileri söz konusudur.

5.      Anayasada ödeme gücü ilkesi yerine “fayda ilkesi” benimsenebilir. Kamusal hizmetlerin, bu hizmetlerden yararlananlara bir bedel karşılığında sunulacağı hükmü anayasada yer alabilir. Bu tür bir kuralın anayasada yer alması mümkün olmakla birlikte tüm kamusal hizmetler için fayda ilkesinin uygulanamayacağı açıktır.

6.      Merkezi devletin vergileme yetkisi de anayasada sınırlandırılarak, bu yetki kısmen yerel yönetimlere devredilebilir. Yerel yönetimlerin hangi tür vergileri tarh ve tahsil edeceği anayasada açık olarak tespit edilebilir.

Borçlanma  ile ilgili mali kurallar

1.      Toplam borç yükü anayasada oransal olarak sınırlandırılabilir. İç ve dış borç toplamı ayrı ayrı GSYİH ya da GSMH’ya oranları itibariyle sınırlandırılabilir.

2.      Borçlanma parlamentonun belirli oranda bir çoğunluğunun kararına bağlanabilir.

3.      Yerel yönetimlerin borçlanma yetkisi ve sınırları anayasada açık olarak belirlenebilir.

4.      Hazine yönetiminin Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans alımı tamamen ortadan kaldırılabilir ya da sınırlandırılabilir. Kısa vadeli avansların toplam kamu harcamalarının belirli bir yüzdesini aşamayacağı ve yıl içinde Merkez Bankası’na geri ödenmesi şartı anayasada kural olarak düzenlenebilir.

Buraya kadar yaptığımız açıklamalarda mali kurallar açıklanmıştır. Önemle belirtelim ki, parasal disiplini ve parasal istikrarı sağlamaya yönelik  parasal kuralların oluşturulması da son derece önem taşımaktadır. Şimdi bu konuyu ele almaya çalışalım.

Parasal kurallar

İhtiyari para politikalarının olumsuz sonuçları, parasal kuralların önem kazanmasına neden olmuş ve farklı parasal kural önerilerinin ortaya çıkmasına yol açmıştır. parasal kural önerilerini şu şekilde sıralayabiliriz:[2]

-Friedman Kuralı. Monetarist iktisadın kurucusu Milton Friedman tarafından geliştirilmiştir.

Monetarist iktisatçıların ekonomik sorunların temelinde para arzı artışlarını görmeleri, bu iktisatçıların çözüm olarak bir parasal kural geliştirmelerine neden olmuştur. “Friedman Kuralı” olarak bilinen bu kural, para otoritesinin para arzını her yıl yüzde 3 ila yüzde 5 oranında artırmasını öngörür Friedman kuralı fiyat düzeyini sabit tutmayı hedeflememekte, bunun yerine parasal büyüklüklerin (M1, M2 vb.) büyüme oranını hedef alan bir kuralı önermektedir.

-Taylor Kuralı. Bu kural 1993 yılında iktisatçı John Taylor tarafından önerilmiştir. Literatürde “Taylor kuralı” olarak adlandırılan bu kural, parasal otoritenin enflasyonun hedeflenen değeri ile gerçekleşen değeri arasında bir fark olduğunda, bunun nominal faiz oranını kontrol ederek değiştirilebileceğini varsayan bir kuraldır. Eğer enflasyon oranı, hedeflenen enflasyon düzeyinin üzerine çıkarsa, faiz oranı yükseltilmelidir.

Taylor kuralı, enflasyon hedeflenenin üzerinde olduğu zaman, faiz oranlarının  artırılmasını veya bir resesyon tehlikesi olduğunda faiz oranlarının düşürülmesini önerir.  Kural, politikacıların faiz oranını değiştirerek üretim ve fiyatları stabilize etmeye çabaladıklarını farzeder (Kozicki,1999:5).

Bu yaklaşımda, politika amaçları veya hedefler, kuralda belirtilmiş olabilir ve parasal otorite bu değişkenlerin hedef düzeyleri ve gerçek değerleri arasındaki sapmalara düzenli bir şekilde cevap vermek zorundadır (Gramlich,1998).

-Fisher-Simons Kuralı (Endeksleme Yöntemi). Irving Fisher ve Henry Simons tarafından ileri sürülen önerilerden biri de endeksleme yöntemidir. Buna göre para arzı fiyat endeksine bağlı olarak değişecektir. Para arzı ile fiyat endeksi arasında ters yönlü bir ilişki olacak, fiyat endeksi artarsa para arzı azaltılacak, fiyat endeksi azalırsa para arzı artırılacaktır. Böylece fiyat endeksindeki değişmelere rağmen paranın değeri korunmuş olacaktır.

Fisher ve Simons tarafından önerilen bu kural, para otoritesini, para miktarındaki değişikliği bir indekse göre tanımlayarak paranın değerini korumaya yönlendirir. Bu kural, kredi kartı gibi para yerine geçen değerlere göre para miktarında ayarlama yapma esnekliğe izin veren Friedman kuralından daha avantajlıdır, fakat bu kuralı izlemek parasal büyüme kuralını izlemekten daha zordur (Brennan and Buchanan,1981:62-63).

Buchanan’ın Önerisi. Anayasal İktisat teorisinin kurucusu James M. Buchanan, anayasal para rejimini savunarak şu önerilerde bulunmuştur (Brennan and  Buchanan, 1981: 62-63):

Hükümet para basma yetkisine ve monopolüne sahip olabilir. Fakat anayasa, para otoritesinin gücünü sınırlayan belirli kuralları hüküm altına alabilir. Buna yönelik olarak anayasada iki tür kural söz konusu olabilir. Birinci kural, nominal paranın ölçülebilir miktarını ifade edebilir. Buna göre büyümenin olmadığı bir ekonomide, bu dönem boyunca para basılmaması gerektirir. Büyümenin olduğu bir ekonomide ise, bu kural parasal otoritenin ekonomide reel büyüme oranına yakın veya aynı olacak şekilde para arzını genişletmesi hükmünü içerebilir. Bu kural türü, önemli ölçüde, her ikisinin de bağlayıcı bir anayasal sınırlama kadar ihtiyari politikaya nazaran iyi olduğunu savunmuş olan Milton Friedman’a aittir. Tabii ki, tek bir orandan ziyade birden fazla parasal büyüme oranlarını belirlenmesini içeren birçok farklı parasal büyüme kuralı olabilir. İkinci kural; araçtan ziyade amaçlar açısından belirtilebilir. Irving Fisher ve Henry Simons tarafından önerilmiş olan bu kural, parasal otoritenin para birimini belirli bir endekse göre tanımlayarak paranın değerini korumasını gerektirir. Bu kural veya bu kuralın bazı farklı türleri, kredi kartı gibi para benzerlerinin ortaya çıkması durumunda paranın miktarını ayarlama esnekliğini dikkate alan Friedman benzeri kurala göre avantajlara sahiptir, fakat parasal büyüme kuralına göre bunu kontrol etmek daha zordur.  

 


 


[1] Mali ve parasal kurallar konusunda ayrıntılı bilgi için bkz: Corsetti and Roubini, 1993; Kopits and Symansky,1998;Hürcan,1999; Dileyici & Aktan,2001:532vd.; Savaş,1993;TİSK,1997 (a).

[2] Parasal kurallar konusunda ayrıntılı bilgi için bkz: Dileyici & Aktan, 2001:532vd.; Atılgan,2001.

 

Kaynak: C.Can Aktan, Etkin Devlet, Konya: Çizgi Kitabevi, 2003.adlı kitaptan alıntılarla hazırlanmıştır.