TÜRKİYE CUMHURİYETİ MERKEZ BANKASI'NIN BAĞIMSIZLIĞI

C. C. Aktan & S. Togay & U. Utkulu

 

TC Merkez Bankası 1715 sayılı yasayla 11 Haziran 1930’da kurulmuştur. Sözkonusu 1715 sayılı yasanın yerini daha sonra  1970 yılında yürürlüğe giren 1211 sayılı yasa almıştır. TC Merkez Bankasının işlevlerini 1211 sayılı yasanın dördüncü maddesinde bulabiliriz. Buna göre TC Merkez Bankasının işlevleri şunlardır:

·      Para ve kredi politikasını kalkınma planları ve yıllık programlar gözönünde bulundurularak ekonominin gereklerine göre ve fiyat istikrarını sağlayacak şekilde yürütmek,

·      Hükümetle işbirliği yaparak, ulusal paranın iç ve dış değerini korumak amacıyla gereken önlemleri almak,

·      Ulusal paranın hacmini (miktarını) ve dolaşımını 1211 sayılı yasa uyarınca düzenlemek,

·      Yasa uyarınca bankalara kredi açma işlerini yürütmek,

·      Açık piyasa işlemleri yapmak,

·      Mevduat vade ve türleri ile mevduatta vade sürelerini ve bunların geçerli olduğu süreleri belirlemek,

·      Ulusal para, altın ve döviz arasındaki değişim oranlarını hükümetçe belirlenecek kurallar çerçevesinde belirlemek,

·      Altın ve döviz rezervlerini mevzuat ve hükümet kararları çerçevesinde ülke ekonomik çıkarlarına uygun şekilde yönetmek,

·      Hükümetçe alınacak kararlar çerçevesinde borsada döviz ve değerli madenler üzerinde işlem yapmak,

·      Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’nu temsil etmek ve yönetmek,

·      Hükümetin mali ve ekonomik danışmanlık, mali ajanlık ve haznedarlık görevlerini yerine getirmek.

            TC Merkez Bankası bu görevleri yerine getirirken şu yetkileri kullanır:

 

·      Türkiye’de kağıt para basma tekeli TC Merkez Bankasına aittir.

·      Banka, para-kredi konularında karar alma ve 1211 sayılı yasa ile kendisine verilen yetkiler çerçevesinde Hükümete öneride bulunma yetkisine sahiptir.

·      Banka, uygulayacağı reeeskont, iskonto ve faiz oranlarını, Hükümetçe izlenen ekonomi politikalarını da dikkate alarak belirlemektedir.

·      Bankaların yürürlükteki yasal mevzuata uygun davranıp davranmadıklarını denetleme yetkisine sahiptir.

Şimdi önceki bölümlerde sözü edilen ve üzerinde görüşbirliği olan bazı bağımsızlık kriterlerine TC Merkez Bankasının bağımsızlığını değerlendirelim:18

 

1211 sayılı yasanın sağladığı bağımsızlık (yasal bağımsızlık) ve yetki karmaşası

Yasaya göre TC Merkez Bankası fiyat istikrarını sağlamakla yükümlü olup, faaliyetlerinde bağımsız hareket edebilecektir. Buna ilişkin yasadaki açık metne rağmen Banka, kendisine yasa ile verilen bu gücü çoğu kez kullanamamakta ve bu da kredibilitesine ve kendisine duyulan güvene gölge düşürmektedir. Herşeyden önce para politikasının yürütülmesi konusunda TC Merkez Bankası ile Hazine arasında ciddi bir yetki karmaşası vardır.19 1983 yılında Hazine’nin, Dış Ticaret Genel Müdürlüğü ile birleştirilip, Başbakanlığa bağlanması ve sonra 20.12.1994’de 4059 sayılı yasa ile bağımsız bir müsteşarlık haline getirilmesi para politikalarının oluşturulması ve uygulamasında yetki karmaşasını (dolayısıyla çıkar çatışmasını) başlatmıştır (Gökbudak, 1996). Yasayla, para ve kredi politikalarının uygulanması görevi her iki kurumun koordinasyonu sonucu oluşturulacak politikalarla yerine getirilecektir. Üstelik bu çift başlılık hem para politikasının yürütülmesinde hem de para politikası araçlarının seçiminde söz konusudur (Oktar, 1996a). Bu nedenle TC Merkez Bankası yapılan bu son düzenlemelerle para politikası üzerindeki hükümranlığını yitirmiş gözükmektedir.

 

Mülkiyet (sermaye yapısı) Bağımsızlığı

Bankanın kuruluşunda yüzde 15 olarak belirlenen Hazine’nin sermaye payı, 1970’ de yürürlüğe giren 1211 sayılı yasa ile yüzde 51’e çıkarılmıştır. TC Merkez Bankasının özel hukuk hükümlerine bağlı olarak bir anonim şirket bünyesinde kurulmuş olmasının nedenlerden birisi de, muhtemelen işlevlerini yerine getirirken politik karar organlarından bağımsız davranabilmesini sağlama düşüncesidir. Bu anlamda 1930 yılında yürürlüğe giren 1715 sayılı yasa, şu andaki 1211 sayılı yasadan daha özerk bir anlayışa sahiptir.

Yüzde 51 payın Hazine’nin elinde olması bir anlamda Bankanın Hazine’nin kontrolüne girmesi demektir. Bu durum, TC Merkez Bankasının bir kamu kuruluşu gibi denetim altına alınması amacı şeklinde algılanabilir. Böylece Hükümet, Hazine vasıtasıyla TC Merkez Bankası Meclisinde ve dolayısıyla Genel Kurulunda çoğunluğa sahip olmaktadır. Uygulama da bu doğrultuda olmuştur. Ancak, aslında ortaya çıkan sonuç, Bank of England örneğinde olduğu gibi yerleşik geleneklerle de bağlantılıdır. İngiltere Merkez Bankasının sermayesi tümüyle devlete ait olsa da, bu durum Bankanın bağımsızlığı için bir engel oluşturmamıştır (Eroğlu, 1996). Ancak, Türkiye’de ki uygulama, sermaye payının çoğunu eline geçiren Hazine’nin, Hükümetin etkisi ile bunu Bankanın bağımsızlığını azaltacak yönde kullandığını göstermektedir.

 

TC Merkez Bankası Başkanının (Guvernörün) Görev Süresi

İlgili yasanın 25. maddesine göre, TC Merkez Bankası Guvernörü (Başkanı), Banka Meclisinin teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla beş yıllık süre için atanırlar.20 Bu süre sonunda tekrar atanmaları mümkündür. Ancak, süregelen uygulamada Banka meclisinin bağımsız bir irade ile başkan adayı belirlemesine izin verilmez ve aday hükümetçe belirlenir. 19. maddenin ikinci fıkrasına göre, Banka Meclisi, Başkan ve Genel Kurulca Seçilecek altı üyeden oluşur. Kısacası, yönetimde söz sahibi Banka Meclisi üyelerini Genel Kurul seçmektedir. Genel Kurulda Hazinenin payı yüzde 51 olduğuna göre Meclisin alacağı kararlarda Hükümetin dolaylı etkisi ortadadır.

Cukierman-Webb-Neyapti (yani Cukierman vd., 1992a) araştırması başta olmak üzere bu alandaki literatür, guvernörün göreve atanma sıklığının bağımsızlığı özellikle gelişmekte olan ülkelerde önemli ölçüde belirlediğini ortaya koymaktadır. Ülkemizde kağıt üzerinde görev süresi beş yıl olmasına karşın, 1980-1996 yılları arasında 7 guvernör atanmıştır. Bu durum, başkanların ortalama görev süresinin pratikte 2.5 yıldan daha az olduğunu ortaya koymakta olup, düşük bağımsızlığın önemli bir göstergesidir. Gerçekten de hükümet sık sık yeni guvernör seçebiliyorsa, kendi isteklerini yerine getirecek kişileri de seçme olanağını bulacaktır. Cukierman ve Webb (1995), hükümetin iş başına gelmesinden sonra guvernörün ilk altı ay içerisinde atanmasını politik atama olarak kabul etmekte ve gelişmekte olan ülkeler grubunda bu politik atamalar ile enflasyon arasında istatistiki anlamlı bir nedensellik ilişkisi bulmaktadır. Bu açıdan değerlendirildiğinde, 1980-1996 yılları arasındaki atamaların hükümet işbaşına geldikten itibaren ilk altı ay içerisinde yapılması, bu atamaların açıkça politik motivle yapıldığını göstermektedir.

 

Gerçekten de ülkemizde, atanan her yeni hükümet kendisine yakın gördüğü bürokratı guvernör olarak atamaktadır.

Üstelik, görev süresinin yenilenebilir olması, Bankanın siyasi otoriteye bağımlılığını artırıcı bir faktör olabilmektedir. Zira, yeniden seçilmek isteyen başkan, hükümetin siyasi tercihlerine daha açık hale gelmektedir.

 Hazine-TC Merkez Bankası İlişkisi ve Kısa Vadeli Avanslar

Bilindiği gibi Merkez Bankası, Hazinenin kasası ve saymanıdır. Kağıt paranın karşılığı devletin itibarı olduğuna göre, Banka, devletin parasını basmaktadır. Ülkemizde, 1947 yılından beri Banka, bütçe ödeneklerinin yüzde 15’ine kadar bir tutarı Hazineye kısa vadeli avans olarak verebilmektedir.21 1994 mali krizi sonrasında çözüm arayışı sonucu, yasada değişikliğe gidilmiştir. Buna göre, 1 Ocak 1995’den sonra, Banka’nın Hazine’ye vereceği kısa vadeli avanslar, her yıl cari yıl genel bütçe ödenekleri toplamının, bir önceki mali yıl genel bütçe ödenekleri toplamını aşan tutarının yüzde 12’sini geçemeyecektir. Bu oran, 1996 yılı için yüzde 10, 1997 yılı için yüzde 6, 1998 ve izleyen yıllar için yüzde 3’tür. Böylece, TC Merkez Bankası parasal program veya politikasını oluştururken daha rahat ve bağımsız hareket etme şansı bulabilecektir. Ancak, bu düzenlemenin pratikte ne sonuç vereceği ayrı bir tartışma konusudur. Hükümetin borçlanma ihtiyacı azaltılmadığı sürece bu avans limitleri zorlanabilecektir.

 

Merkez Bankası ve Hükümetin Politika Hedeflerinin Çatışması

Merkez Bankasının öncelikli amacı fiyat istikrarını sağlamak ve korumaktır. Buna göre; Bankanın, hükümetin hedeflediği büyüme ve istihdamı artırma gibi diğer ekonomi politikası amaçlarını desteklemesi ancak fiyat istikrarı amacına ters düşmüyor ise mümkün olmalıdır. Ancak uygulamada bu alanda ciddi çatışmalar yaşanabilmektedir. Gerçekten de, 1211 sayılı yasanın dördüncü

maddesine göre TC Merkez Bankası bağımsız olarak hareket ederek fiyat istikrarını sağlamakla yükümlüdür. Yasa bu konuda çok açıktır.

Ancak, yasanın yine aynı maddesinin bir diğer bendine göre, TC Merkez Bankasına ekonomik gelişmeye yardımcı olma görevi de yüklenmiştir. Merkez Bankasının bir yandan hükümetin büyüme politikasına finansal destek verirken, diğer yandan fiyat istikrarı amacına ulaşabilmesi güçtür. Öte  yandan, Bankaya asıl görevi olan fiyat istikrarını sağlama yanısıra ek ekonomi politikası hedefleri verilmesi sadece hedefler arasında etkin bir eşgüdümün sağlanma şansını zayıflatmakla kalmayıp, olası bir başarısızlık durumunda Bankanın kredibilitesini de olumsuz yönde etkileyebilecektir. Üstelik, böylesi bir çatışma, para politikasının açıklığını azaltır (Oktar, 1996a). İlgili literatür (örneğin bkz. Cukierman vd., 1992a), Merkez Bankalarına temel işlevleri olan fiyat istikrarı amacı dışında diğer amaçların da yüklenmesinin enflasyonu artırıcı etki yaptığını ortaya koymaktadır. Kısacası Bankanın, hükümetin ekonomi politikalarına verdiği destek, temel görevi olan fiyat istikrarını sağlama hedefi ile çatışamaz, onun üstüne çıkamaz ve öncelik taşıyamaz (Bundesbank örneğindeki gibi).

Sözkonusu ikilemi ve çatışmayı yaratabilecek bir diğer ifade de yine 1211 sayılı yasanın dördüncü maddesinin üçüncü bendinde yer almaktadır. Buna göre, TC Merkez Bankası hükümete gerektiğinde para ve krediye ilişkin önlemlerin alınması konusunda görüş bildirmekle yükümlüdür. Yani, yasanın bu ifadesine göre Hükümet, TC Merkez Bankasına ancak gerek duyduğu durumlarda başvuracaktır. Oysa, zaten 1211 sayılı yasa, para ve kredi politikalarını yürütme görevini tamamen TC Merkez Bankasına vermiştir. Yasadaki bu iki ayrı ifade açıkça birbiriyle çelişmekte ve Bankanın yasadan aldığı bağımsızlık erkinin uygulamada işletilememesine yol açmaktadır.

Sonuç olarak, TC Merkez Bankasının uygulamada, 1211 sayılı yasada göründüğü kadar özerk olmadığı ortadadır. Yasadaki boşlukların doldurulmasında ve gri bölgelerin yorumunda Hükümetler önemli insiyatifler kullanmakta ve bu durum, sözde yasayla güvence altına alınmış TC Merkez Bankası bağımsızlığını yıpratmakta ve üstelik süregelen başarısızlıklar Bankanın kamuoyu önündeki saygınlığını zedelemektedir.

 

Hazine-Merkez Bankası Protokolu (30 Temmuz 1997)

Cukierman-Webb-Neyapti (diğer deyişle Cukierman vd., 1992a) araştırmasına göre önemli informel bağımsızlık ölçülerinden birisi de Banka ile Hazine arasında para istikrarı sağlanmasına ilişkin bir protokolün olmasıdır. Gerçekten de böylesi bir protokol herşeyden önce iki kurumun enflasyonu önlemedeki işbirliğini yansıtması açısından önemlidir. Ayrıca böyle bir protokol kurumların kararlılığını ve aralarındaki koordineli davranma iradelerini de ortaya koymaktadır. Böylesi bir protokol, Merkez Bankasının bağımsızlığı açısından değerlendirildiğinde, herşeyden önce keyfiliği önlemek ve böylece Hazinenin enflasyonu artırıcı müdahalelerine sınırlama getirmek yönünden yararlı olacaktır. 

Benzeri bir protokol 1989-1990 yıllarında süresince bir parasal program eşliğinde uygulanarak birtakım olumlu sonuçlar elde edilmişti. Ancak, devamında gelen yeni hükümetin tercihi nedeniyle protokol uygulanamamıştı. 30 Temmuz 1997’de benzer bir girişim sergilenerek, Banka ile Hazine arasında parasal istikrara ilişkin bir yeni protokol imzalanmıştır. Hazine-Banka ilişkisinin keyfilikten kurtarılıp belli esaslara bağlanması, kurumları rahatlatmakla kalmayacak, belirsizlik azaldığından piyasaların beklentileri daha rasyonel bir ortamda oluşacaktır. Protokola ilk tepkiler olumlu olmakla birlikte, bazı önemli uyarılar da yok değildir. Gerçekten de 1989-1990 uygulamasında olduğu gibi bu protokolün de “siyasete kurban gitme” olasılığı yüksektir. Yani Protokol ancak siyasi baskı olmadığı müddetçe sürebilecektir. Kalıcı olabilmesi için Protokolün yasal (veya anayasal) bir temele oturtulabilir. Bu sayede Hazine-Merkez Bankası Protokolünün sigortası bu yasal (veya anayasal) bağlayıcılık olacaktır. Bir başka

uyarı, maliye politikasında disiplin sağlanmadan parasal istikrar sağlamanın bedeline ilişkindir. Gerçekten de ülkemizde edindiğimiz tecrübe bir ülkenin mali yapısının zayıflığının Merkez Bankasınca uygulanacak parasal programa ciddi bir engel oluşturduğudur.

30 Temmuz 1997 Protokolü ile Hazine ve Merkez Bankası, enflasyonun düşürülmesi için (bu Protokolün önmüzdeki dönemde uygulanacağı açıklanan parasal programa uygun ortamı hazırlamada önemli rolü olduğu açıktır) ortak hareket etme kararı almışlardır. Sekiz maddeden ibaret Protokol, özü itibariyle şu kararları almıştır:

·      1998 yılından itibaren Merkez Bankasınca Para Programı uygulanacaktır.

·      Program Merkez Bankasınca hazırlanacaktır. Bu arada Hazine’nin nakit ihtiyacı da dikkate alınacaktır. Program hakkında Hazinenin de mutabakatı alınacaktır.

·      Para programı her iki kurumu bağlayıcı biçimde kamuoyuna açıklanacaktır.

·      Hazine, nakit yönetimini para programına uyumlu olarak sürdürecektir. Programı etkileyebilecek uygulamaları Hazine önceden Bankaya bildirecektir.

·      Programın hedefine ulaşabilmesinde çok önemli yeri olan kısa vadeli faiz oranları Merkez Bankasınca belirlenecektir.

·      Gelişmeler her ay piyasalara açıklanacaktır.

·      Ayrıca enflasyon ile mücadelede alınacak diğer parasal ve finansal tedbirler Banka ile Hazine arasında mutabakat sağlanmadan hükümete önerilmeyecektir.

·      Banka ve Hazine yöneticileri her hafta biraraya gelerek durumu değerlendireceklerdir. Şeffaflığa azami önem verilecek ve toplantı sonuçları kamuoyuna açıklanabilecektir.

Programın Bankaca hazırlanması olumludur. Böylece para politikasının temel sorumlu organının hangi kurum olduğu netlik kazanmıştır. Uygulamada daha bağımsız bir Banka için bu önemli bir adımdır. Programın sadece Bankayı değil Hazineyi de bağlaması olumlu bir diğer noktadır. Protokolün Bankanın bağımsızlığını artırıcı olarak değerlendirebileceğimiz bir diğer önemli maddesi de kısa vadeli faiz oranlarının belirlenmesi ile ilgilidir. Protokole göre kısa vadeli faiz oranları bundan böyle (yaklaşık dört yıl Hazinece belirlendikten sonra) TC Merkez Bankası tarafından belirlenecektir. Buradaki önemli nokta Bankanın faizleri bağımsız olarak tesbit edebilecek olmasıdır. Gerçekten de faizlerin Merkez Bankasınca tespit edildiği ülkelerde Bankanın bağımsızlığı yükselmektedir. Bu önemli adımın istikrarlı olarak sürdürülebildiği ve yasal temellere oturtulabildiği ölçüde enflasyonla mücadelede başarı şansı artacaktır. TC Merkez Bankasının son yıllarda istihdam politikasını özellikle daha kaliteli bir araştırma departmanı oluşturma yönünde revize etmesi de başarı şansını artırıcı bir faktördür. 

Yıllardır süre gelen politikaları ile Merkez Bankası, Türkiye’de kamu sektörü açıklarının kapatılmasında önemli kaynaklardan birisi olagelmiştir. Bu doğrultuda, kredilerin önemli bir kısmı kamuya gitmiş ve Banka “bankaların bankası” olmak yerine “kamunun bankası” haline gelmiştir. Bu gidişatı değiştirmenin temel şartı Banka ve Hazinenin Protokol gereklerine uymalarıdır.

Kamu sektörü borçlanma gereği, GSMH yüzdesi olarak, yüzde 8-11 düzeyinde seyretmektedir. Kamu sektörünün büyük rol oynadığı bu açık, parasal genişleme ve borçlanma ile finanse edilmekte ve Merkez Bankası kaynaklarına artan ölçüde başvurulmaktadır. İşte kamu açıklarının her yıl artan oranda Merkez Bankası kaynaklarından karşılandığı bu durum, uygulamaya konulacak parasal programın başarı şansını doğal olarak azaltmaktadır. Unutulmamalıdır ki, enflasyonla mücadelede kamu finansman açığının küçültülmesinin, iç ve dış borçlanma gereğinin azaltılmasının ve kamuoyu desteğinin sağlanarak enflasyon beklentisinin kırılmasının 30 Temmuz’da imzalanan protokol ve 1998 de uygulanacak parasal programla birlikte ele alınması gerekmektedir. İşte bu yüzden Merkez Bankasının bağımsızlığı sadece gerek şarttır (mucize gerçekleştirecek bir yeter şart değildir!).   

 


18 TC Merkez Bankasının bağımsızlığına ilişkin olarak, özellikle son yıllarda, konunun önemi ve güncelliği nedeniyle Türkçe literatürdeki yayın sayısında (kitap, makale, konferans, sempozyum vd.) artış gözlenmiştir. Önemli bazıları için bkz. Gökbudak (1996), Oktar (1996a,b), Uludağ (1996), Tokgöz (1995), Telman (1994), Eroğlu (1996), Yüksel (1993), Erçel (1996).

 

19 Ayrıca, TC Anayasasının 167. maddesinde “Devlet para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır...” yükümlülüğü vardır. Bu anayasal zorunluluğu Hükümet adına Hazine yerine getirmek durumundadır.

 

20 Bu süreler, İsviçre ve Alman Merkez Bankaları için sırasıyla altı ve sekiz yıldır. Uygulamada ise guvernörlerin ortalama iş başında kalma süreleri sırasıyla (1950-1989 döneminde) yirmi ve on yıldır (ayrıntılar için, bkz. Cukierman vd., 1992a).

 

21  Bu oran 1960 ihtilali sonrasında kısa bir süre yüzde 5’e inmiş, sonra yeniden yüzde 15’e çıkarılmıştır.

 

 


© 2005, C.C.Aktan , S.Togay, U.Utkulu

 Kaynak: C.C. Aktan, S. Togay ve U.Utkulu,  Nasıl Bir Para Sistemi? İstanbul: İMKB Yayını.1998.