MERKEZ BANKASI BAĞIMSIZLIĞI: TİPOLOJİ

C. C. Aktan & S. Togay & U. Utkulu

Merkez Bankası bağımsızlığı sorununun araştırılmasındaki en önemli güçlük, farklı ülkelerde bağımsızlığın nasıl ölçüleceğidir. Literatürde bu konuda çalışmalar mevcuttur. Bade ve Parkin (1982) oniki ülke için Bankanın politik bağımsızlığı temeline dayanan ve 1-4 arasında değerler alabilen bir bağımsızlık ölçeği geliştirmişlerdir. Politik bağımsızlık, Merkez Bankasının, hükümetin etkisi olmaksızın kendi politika hedeflerini belirleyebilme yetisidir (bkz. Bade ve Parkin, 1982; Grilli vd., 1991; Alesina ve Summers, 1993; Masciandaro ve Spinelli, 1994).  Aynı kriteri kullanan Alesina (1988) gözlem sayısını dört ülke daha ekleyerek onaltıya çıkarmıştır. Burada ele alınan politik bağımsızlık özde dört temele dayandırılmıştır: a) banka ve hükümet arasında varolan kurumsal ilişki (kurumsal bağımsızlık), b) banka guvernörünün göreve atanması ve görevden alınmasına ilişkin prosedür, c) hükümet yetkililerinin Bankanın yönetimindeki rol ve etkileri, d) hükümet ve Banka arasındaki ilişkinin ve görüş alışverişlerinin sıklığı.

Ekonomik bağımsızlık ise, para politikası araçlarının Merkez Bankasınca herhangi bir kısıtlama olmaksızın kullanılabilirliğidir (Alesina ve Summers, 1993). Diğer deyişle, ekonomik bağımsızlık, hükümetin kendi açıklarını doğrudan Merkez Bankası kredileri ile finanse edebilmesinin kolaylık derecesini ölçmektedir. Daha sonraları Grilli vd. (1991), politik ve ekonomik bağımsızlığı birlikte ele alan bir Merkez Bankası bağımsızlık endeksi oluşturmuştur. Buradaki politik bağımsızlık, Bade ve Parkin’in çalışması ile aynı paraleldedir. Bu endeks yukarıda belirtilen unsurların yanısıra;

·      Bankanın başkan ve yönetim kurulunun hükümetçe atanıp atanmadığı,

·      Atamaların süresi,

·      hükümet yetkililerinin Banka yönetim kurulunda yer alıp almadıkları,

·      Bankanın aldığı para politikası kararlarının uygulanabilmesi için hükümet onayının gerekip gerekmediği gibi faktörlere de bağlıdır.

Gerçek merkez bankası bağımsızlığı sadece bu konuda geçerli olan yasalara değil, fakat aynı zamanda yasaya konu olmayan diğer bir çok  informel faktörlere bağlıdır. Bunlar arasında Merkez Bankası ve Hükümetin diğer organları arasındaki gayri resmi anlaşmaları / protokolleri, Bankanın araştırma departmanının kalitesini ve gerek Banka gerekse Hükümetin diğer organları bünyesindeki anahtar mevkilerdeki bireylerin kişiliklerini saymak mümkündür. Bu tür faktörleri tek tek kantite etme ve ölçmede karşılaşılan güçlükler nedeniyle ilgili literatürdeki çalışmaların çoğu ‘yasal bağımsızlık’ temeline dayanan ‘merkez bankası bağımsızlık endeksleri’ geliştirmişlerdir. Bunların bir önemli özelliği de gelişmiş ülke merkez bankaları için düzenlenmiş olmalarıdır (istisnası için, özellikle bkz. Cukierman vd., 1992a).

Bir Merkez Bankasının yasal statüsü, onun gerçek bağımsızlığını belirleyen unsurlardan sadece bir tanesidir. Çoğu Merkez Bankası yasası hayli eksik yönlere sahip olup, bir çok alanda da yoruma açıktır. Sonuçta, gelenekler veya Başkanın (guvernör) ve Bankanın diğer yüksek düzeydeki yöneticilerinin kişilikleri gibi faktörler kısmen de olsa Merkez Bankasının gerçek bağımsızlık düzeyini belirlemektedir. Bu ise, bizi literatürdeki bir diğer bağımsızlık türüne götürmektedir: informel (pratik) bağımsızlık (bkz. Cukierman vd., 1992a; Erçel, 1996a). Burada, yerleşik alışkanlıklar, örf ve adetler ve diğer yapısal unsurlar daha belirleyicidir

Sadece hukuk temeline dayalı bağımsızlık göstergelerinin iki temel sorunu vardır. Birincisi, yasalar özellikle merkez bankası ile politik kurumlar arasındaki görev dağılımının ve otoritelerinin sınırları hakkında kesin ve eksiksiz değildir. Buradaki boşluklar en iyi ihtimalle yerleşmiş geleneklerle ve bazen politik güç tarafından doldurulmaktadır. İkinci olarak, yasalar kesin ve tam olsalar dahi uygulamada bundan çeşitli sapmalar görülmektedir (Cukierman vd. 1992a: 355).

Literatürdeki bir diğer ayrım da Merkez Bankasının araç bağımsızlığına sahip olduğu, ancak amaç bağımsızlığına sahip olmadığı kanısı yaygındır. Eğer bir Merkez Bankası para politikasına yön veren ve para politikası araçlarını kullanan organları kontrol altında tutabiliyor ise araç bağımsızlığına sahiptir. Araç bağımsızlığına sahip bir Merkez Bankası, kamu bütçe açıklarını finanse etme zorunluluğundan kaçınabilme ve faiz oranlarını belirleme gücüne sahiptir. Amaç bağımsızlığı ise, Merkez Bankasının siyasi otoriteden bağımsız olarak kendi hedeflerini belirlemesi ve idare etmesi anlamına gelmektedir.

Literatürde, Merkez Bankası bağımsızlığına ilişkin olarak birbirine benzeyen bir çok ayrım yapılmıştır. Biz burada literatürde en etkili olanları vermek suretiyle daha seçici olmaya çalışmaktayız. Merkez Bankası bağımsızlığını, birbiri ile ilişkili üç temel yapı içinde düşünmek mümkündür: Birincisi, Bankanın mülkiyet açısından bağımsız olmasıdır (mülkiyet bağımsızlığı). İkincisi, personel olarak bağımsızlığıdır. Hükümetin, Bankanın yöneticilerini atama ve görevden almaya yetkili olmaması, Bankayı personel bakımdan bağımsız kılar. Üçüncü olarak, fonksiyonel bağımsızlık ise, Bankanın, para politikasını tayinde hükümet veya parlamentonun emir ve kontroluna bağlı olmaması demektir. (bkz. Cukierman vd.,1992a; Alesina ve Summers, 1993; Masciandaro ve Spinelli, 1994).

Öte yandan, Merkez Bankası bağımsızlığının dört boyutu olduğu belirtilmektedir. Bu farklı boyutlar; yasal, ekonomik, fonksiyonel ve pratik bağımsızlık kriterlerini ortaya çıkarmaktadır. Eğer Banka, kendi atamalarını yapabiliyor, kendi çalışma yöntemlerini özgürce seçebiliyor, bütçesini kendi hazırlayabiliyor ise fonksiyonel bağımsızlığa sahiptir (bkz. Erçel, 1996a).   

© 2005, C.C.Aktan , S.Togay, U.Utkulu

 Kaynak: C.C. Aktan, S. Togay ve U.Utkulu,  Nasıl Bir Para Sistemi? İstanbul: İMKB Yayını.1998.