ÖZELLEŞTİRMEDE İHALE YÖNTEMİ

İhale yöntemi, hükümetin özelleştirme politikasının bir unsurunu meydana getirir; özel müteahhitler tarafından sunulabilen, merkezi ya da mahalli hükümetçe finanse edilen hizmetlerle ilgilidir. Kamusal ve özel finansman ve koşulu arasındaki farklılık, özelleştirme politikasının değişik şekillerinin sınıflandırılmasında bir temel oluşturur. Örneğin, British Telecom ve Jaguar'ın özelleştirilmesi. Bu firmalar kamudan özel sektöre transfer edilmişlerdir. Şimdi bu firmaların özel sahipleri vardır ve bu firmalar piyasada tüketicilerin gelirlerine bağımlıdırlar. Geleneksel olarak örneğin eğitim, sağlık gibi devletçe finanse edilen ve yerine getirilen hizmetlerin; eğitim, öğretim, iş bulma, sağlık veya konut harcamaları için gelir sevi-yelerine göre tüketicilere kupon verme ya da sıfır fiyatla devlet tarafından arz edilen geleneksel hizmetlerden yararlananlardan bir bedel alma şeklinde farklı finansman ve dağıtım yöntemleri vardır.

İhale yöntemi, günümüzde iyi bilinen çöp toplama ve temizleme örnekleri ile sınırlı değildir. Prensip olarak, kamu sektörü hizmetlerinin geniş bir alanına uygulanabilmektedir. Halen NHS (Ulusal Sağlık Hizmeti) ve savunma, mahalli hükümet içindeki daha büyük politik girişimlerin odak noktasını oluşturmaktadır. Mahalli otoriteler içinde özel firmalar günümüzde çöp toplama, yemek servisi, konutların yenilenmesi, et tedariki, ofislerin, okulların ve caddelerin temizliği gibi hizmetleri üzerine almaktadırlar. l980'deki mevzuatla birlikte, dolaysız çalışma kurumları çoğu işlerin yapılması ve sürdürülmesi için özel firmalar ile rekabet etmeyi talep etmişlerdir. Hükümet, çöp toplamanın, yemek servisinin, sokakların temizliğinin, inşaat işlerinin, alanların ve araçların korunmasının mahalli idareler içinde gerçekleşmesini önermektedir. İhale yöntemi için diğer imkanlar, bireysel seviyede ev halkı tarafından örneğin hastanın, çocuk ve yaşlıların bakımında olduğu gibi muhasebeciliği, yardım kuruluşlarını ve dini kurumları da içermektedir.

Sonuçta, savunma da bugünkü ihale yöntemi girişimlerinin odağında yer almaktadır. Bu yöntem, bugün için, temizlik, savunma kurumlarına yemek servisi, savaş gemilerinin yeniden gözden geçirilmesi (bunu geleneksel olarak Royal Dockyard üzerine almıştır), bazı uçak hizmetleri, araç onarımı, hava ve deniz ulaşımı ve stok yönetimini kapsamaktadır. Hava trafik kontrolu, tüm araç ve silahların bakım ve onarımı ve sürücülerin eğitimi gibi silahlı kuvvetlerin eğitim faaliyetleri, müzisyenler, pilotlar ve teknisyenler de ihale yöntemi kapsamında düşünülmektedir. Yine bu kapsamda, paralı askerler, mimari ve yasal hizmetler, araştırma, endüstriyel gelişme ve mesleki danışmanlık, bilgisayar ve veri işlem servisleri, konutların değer takdiri ve satışları, yangından koruma, yolcu taşıma, güvenlik, grafik dizaynı ve baskı, mülklerin yönetimi ve işletmesi konseyi ve boş zaman değerlendirme işlemi ve yönetimi ele alınmaktadır.

NHS'de yemek, temizlik, giyecek hizmetleri için rekabeti genişletici daha büyük bir politik girişim vardır. Bunun yanında, ambulans ve ulaşım hizmetlerinin, taşımacılığın, özel hastanelerde hastanın bakımının, büyük ameliyatların, yaşlıların, zihni özürlülerin, sakatların bakımının yönetiminin ihalesi de söz konusudur. Özel sektör için bakım hizmetleri ihalesi imkanı, özel ticari firmalar tarafından kar amacıyla sağlanan hizmetlerle devletin özel kesimin sahip olduğu askeri güçleri kiralamasında olduğu gibi kar amacı gütmeyen özel gönüllü kuruluşlarca yürütülen hizmetler arasındaki farkı gündeme getirir.

İhale yöntemi, bu politikanın olumlu ya da olumsuzluğu konusunda çeşitli grupların görüşlerini yansıtan tartışmaları ortaya çıkarmıştır. Bu nedenle bunlar eleştirilerek değerlendirilmeli ve gerçek durumla karşılaştırılmalıdır. Burada test edilmesi gereken hipotezler yoktur. İhale yöntemi standart bir hizmet için her iki sektörün rekabete giriştiği bir durumda, özel ve kamu sektörünün etkinliğini kıyaslayacak bir fırsat da sunmaktadır. İlk olarak ihale yöntemi lehindeki ve aleyhindeki görüşleri özetlemeli ve yeni bir araştırmadan elde ettiğim gerçeği ortaya koymalıyım. Sonuçta, ihale yöntemi politikası ile ilgili bazı ana noktalar vurgulanmaktadır.

İhale yöntemi, sınırlı çalışma uygulamaları ve düşük verimlilikle karakterize edilmeleriyle ün yapmış kamu sektörü monopolleri sorununa bir çözüm yolu olarak gösterilmektedir. Bu monopoller, ücretler, vergiler ve hükümet harcamaları üzerindeki etkileri dikkate alındığında etkin değildirler. Kamu sektörü monopolleri tüketicilerden ziyade üreticilere yarar sağlayan verimsiz bürokrasiler olarak eleştirilmişlerdir. İhale yöntemi, hükümet tarafından sunulan hizmetlerde rekabet meydana getirmektedir. Bu görüşü destekleyenlere göre bu yöntemle, verimlilik ve maliyetlerde tasarruf sağlayıcı rekabet araçları geliştirilmektedir. Paranın en iyi biçimde değerlendirildiğini iddia etmek amacıyla da farklı hizmet standartları ve dereceleri için ve farklı üretimlerde, hükümetin üretim birimlerini daha iyi kullanımı sağlanmaktadır.

Rekabet, geleneksel çalışma yöntemleri ve düzenindeki büyük değişmeleri sonuçlandıran yeniliklere ve yeni düşüncelere, teknikteki ve modern donanımdaki son gelişmelere doğru götürmektedir. Yeni donanım işgücünü ikame edebilir: İşgücü ücretleri yeniden düzenlenebilir ve part-time çalışanlar full-time (tam gün) çalışanların yerine kulllanılabilir. Rekabet ortamında başarılı firmalar, sabit fiyatla yapılan sözleşme söz konusu olduğunda sözleşmeyle ilgili teşviklere ve cezalara da konu olurlar; sabit fiyatlı sözleşme yapıldığında firma kar da, zarar da edebilir.

Sabit fiyatlı sözleşmenin bu gibi sakıncaları olduğundan, devlet sektörü birimlerinde kesin finansal sözleşmeler ortaya çıkmaz. Bundan başka, rekabet yokluğunda devlet sektörü birimleri ve dolaysız çalışma kurumları maliyetlere bakmaksızın hizmetin Roll-Royce standartlarını sağlayabilirler. Örnekler ardarda mahalli ve merkezi hükümet binaları ve ofislerinde yüksek temizlik standartlarını, kullanıcıları tatmin eden pahalı yüksek teknolojik sıhhi donanımın satın alınmasını içerir; fakat maliyetlerin azaltılmasını ya da hasta bakımını geliştirmeye katkıda bulunmaz. Mahalli atletizm alanlarının olimpik standartlarda ve mahalli "Cricket" alanlarının da Test Match standardında bakımı yapılmaktadır. Hizmetle ilgili farklı seviyelerdeki rekabet, mahalli bir otorite ya da bir hastane gibi hükümet alıcısına maliyetler ve fayda yönünden az veya çok, daha uygun bir hizmeti seçmeye yardımcı olur.

İhale yöntemine karşı olanlar bu yöntemle güvenilemeyen ve düşük kaliteli bir hizmetin sunulduğunu iddia ederler; bu konuda kirli caddeler, okullar, hastaneler, tiyatrolar, müteahhitlere empoze edilen ceza şartları ve güvenlik kusurları örneklerini verirler. NHS'de özel firmalar, halkı riske karşı korumadan önce karlarını ön plana almalarıyla suçlanmışlardır. Halkı korumanın kar motifinin konusunu oluşturmayacağına inanılır: "Kamu yararı özel hırsla bir arada düşünülemez. "Özel müteahhitler de devlet sektörü birimlerine göre daha az güvenilir olduklarına inanırlar. Müteahhitler acil ihtiyaçlara daha az cevap verebilirler, iflas ve görevi zamanında yerine getirememeye daha yatkındırlar. Ayrıca, bir ihalenin özel bir firmaya verilmesi, grevleri de kapsayacak şekilde endüstriyel ilişkilerde problemler doğurur. Silahlı kuvvetlerde ihale yönteminin karşısında olanlar, hizmetlilerin ve sivillerin karışık olarak istihdam edilmelerindeki işlemsel güçlükleri ve müteahhit personel gizli cihazlara ulaşırsa güvenlik problemlerinin söz konusu olabileceğini ileri sürerler. Bunun gibi argümanlar personel hizmetlerindeki ekstra maliyetlere ve sivillerin genellikle savunma donanımını üretmesi ve geliştirmesi gerçeğine önem vermezler.

Maliyet tasarruflarıyla ilgili eleştiriler ise, tasarrufların kısa süreli olması ve gerçek muhasebe verilerine dayanmaması üzerinde durur. Düşük teklifler cazip yeni bir ihaleyi kazanmak ve hükümet sektöründeki birimlerin kapasitesini dışarıda bırakmak için kullanılabilir; böylece, kamu otoritesi pazarlık gücünü kaybeder. Sonuçta kamu otoritesi, uzun vadede yüksek fiyatları, dinamizm eksikliğini ve düşük kaliteli hizmeti akla getiren özel tekele bağımlı olmaya başlar. Söz konusu rekabet, ihale yöntemini destekleyenler tarafından çok defa önem verilmeyen maliyetleri de içerir. Dışarıdaki bir firma için ihalenin spesifikliği, denetimi gerektirmesi ve zorlayıcılığı maliyetlidir ve zaman kaybettiricidir. Bundan başka, maliyetlerde tasarrufları ileri sürenlere karşı, bu tasarrufların kaybedilen işle ilgili maliyetle, çalışma saatlerindeki, ücretlerdeki, hastalık, tatil günleri ödemelerindeki, emekli aylıklarındaki azalmalarla telafi edildiği hatırlatılır. Özellikle bu tasarrufların toplumun düşük gelirli üyelerinin harcamalarından sağlandığı ifade edilir. Bu durumda, ihale yöntemi politikasıyla, emek ve sermaye arasında gelirin bölüşümü konusundaki tartışmalardan ve eşitlik sorunu tartışmasından sakınılamaz. Ayrıca, ihale yöntemine taraf olanlar, özel endüstrinin kamu sektörünün geniş bir bölümünün ihale dışındaki taleplerindeki büyük artışa cevap verecek bir rekabeti sağlamada kapasite eksikliği olduğunu ileri sürerler. İhale yöntemi aleyhindeki ve lehindeki argümanlar aşağıdaki tabloda özetlenmiştir:

ii) Üzel müteahhitler acil ihtiyaçlara daha az cevap verebilirler, iflas ve görevi zamanında yerine getirememeye daha yatkındırlar.

iii) NHS'de özel müteahhitler, insanları riske karşı korumadan önce karlarını düşünürler.

ıv) Özel firmaları sözleşme yapmaya teşvik etmek, endüstri ilişkilerine sorunları, grevleri sokmak demektir.

v) Müteahhitler cazip ihaleleri almak için düşük teklifler verirler ve devlet otoritesinin özel bir monopole bağımlı olmaya başladığı durumda devlet sektörü birimlerinin kapasitesini dışarıda bırakırlar.

vi) Rekabet eğilimi maliyetleri düşürücü değildir: Devlet otoritesinin spesifik, denetimi gerektiren ve zorlayıcı sözleşmelerinin belirli bir maliyeti vardır.

vii) Özel müteahhitler işleri zorlaştırarak, ücretleri azaltarak ve çalışma koşullarını ağırlaştırarak maliyetlerden tasarruf sağlarlar.

viii) Özel endüstri sözleşme dışındaki daha büyük talep artışına cevap verecek bir rekabet sağlayamaz.

ix) Sonuç: Maliyet tasarrufları, şayet sağlanıyorsa, bu, uzun süre devam etmez ve sunulan hizmetlerin kalitesinin düşürülmesiyle gerçekleştirilebilir.

i) Devlet sektörü monopolleri tüketicilerden ziyade üretici grupların isteklerini tatmin eden verimsiz bürokrasilerdir.

ii) Etkinliği olmayan devlet sektörü, sınırlı işgücü kullanımına, ücretler, ergiler, yardımlar ve hükümet harcamalarında düşük verimliliğe neden olur.

iii) Devlet sektörü birimlerinde kesin bir sonuca bağlanmamış mali taahhütler vardır.

iv) Devlet sektörü birimleri maliyetlere bakmadan hizmetin Rolls-Royce standartlarını sağlamaya çalışır.

v) Rekabet, devletin üretim birimleri tarafından düzenli olarak yeni sözleşmeler yapılmasını sağlar.

vi) Rekabet, geleneksel çalışma yöntemlerinde değişmeleri, modern donanımı ve yeni düşünceleri beraberinde getirir.

vii) Rekabet halindeki başarılı firmalar, sabit fiyatlı sözleşme içinde teşviklerin ve cezaların konusunu oluştururlar.

viii) Müteahhitler düşük kalite, gecikmeler ve güvensizlik nedeniyle cezalandırılabilir.

Başlangıçta, ihale yöntemi hükümetin hizmet üretim politikasının genişletilmesi anlamına gelmektedir. Bilindiği gibi, ihale yöntemi konusundaki tartışmalar yeni değildir. NHS içinde, ecza üretiminin satın alınması, sıhhi donanım ve özel firmaların yapım çalışmaları konusunda belirli bir gelenek vardır. Benzer şekilde, mahalli otoriteler ve savunma bakanlığı her zaman özel sektör tarafından sağlanan hizmetler ve donanım toplamının önemli bir bölümünü satın alır. Hangi müteahhitten neyin alınacağı, hangi tip sözleşmenin kullanılacağı gibi bazı kompleks seçimler alıcı hükümeti ilgilendirir. Nerede üreticiler ve rekabet ortamı her zaman var, orada alıcı basitçe belirli bir fiyatla ortaya konulmuş ihaleye verilecek düşük teklifleri kabul eder. İhale yöntemi ile ilgili eleştiriler, bir firmanın düşük teklif vererek ihaleyi kazanabileceği ve böylece bir monopolü tesis edeceği üzerinde durur. Bu, tuhaf bir argümandır. Zira, belirlenmiş bir fiyatla ortaya konulan ihale ile alıcı düşük tekliften yarar sağlar ve ihalenin yenilenmesi yoluyla firmanın performansını rakiplerine karşı engelleyerek güçlü monopolü belirli bir düzene sokabilir. Yeniden ihale yapılması safhasında, farklı bir firma daha düşük bir teklif verebilir.

İhale yöntemine yönelik diğer bazı tartışmalar, baskı gruplarının muhtemelen kazanmaya ya da kaybetmeye ilişkin davranışlarını içermektedir. Kazanmak üzere olan özel endüstri, serbest girişimin ve rekabetin yararlarını vurgulamaktadır. Aslında iş adamları monopolleşmeyi, korumacılığı ve hükümet yardımlarını, rahat bir işi ve hayatı tercih ederler. Benzer şekilde, ihale yönteminden üyelerinin zararlı çıkacağı gözüken ticaret birlikleri ve profesyonel kuruluşlar bu yönteme karşı çıkacaklardır. Devlet sektörünün mükemmel örneklerini göstererek özel sözleşmelere bağlı olarak ortaya çıkan grevleri, düşük kaliteyi ve düşük performansı büyük bir istekle rapor edeceklerdir. Fakat, zayıf ve yetersiz çöp toplama hizmetlerini ve kirli hastane mutfaklarını çağrışım yaptıran devlet sektörü birimleri örneği ortadadır. Diğer bir ifadeyle, bu karşılaştırmaları benzer hizmetlere dayalı olarak yapmak gerekir. Daha genel olarak, tartışmaya katılanlar, tam rekabet ve sosyalizm olarak isimlendirilen iki ideal ekonomi modelini mi, bunlardan birini mevcut kurumlarla mı, yoksa mükemmel olmayan iki gerçek dünya organizasyonunu mu karaşılaştırdıklarını belirtmelidirler. Ayrıca ihale yöntemi ve hükümet tedarikinin değerlendirilmesinde bazı kriterlerin belirlenmesine gerek vardır. Hükümet politikasının amaçları nelerdir ? NHS hasta bakımı ile mi yoksa işlerin korunması ve Britanya'nın fakirlik sorunlarının çözülmesiyle mi ilgilidir ? Bu tür herhangi bir değerlendirme kanıt gereğini gözardı edemez. Aslında, ihale yöntemi lehindeki ve aleyhindeki pek çok tartışma gerçek dünyada yaşanmış olgular kullanılarak ampirik olarak test edilerek çözümlenebilir.

Şu anda ihale yöntemi politikası girişimleri ile ilgili kullanılabilir kanıtlar genellikle benzer durumları karşılaştırmaktan uzaktır; bu kanıtlar peşin hükümleri yansıtmakta ve genellikle amerikan tecrübelerini rapor etmektedir. Bu politika ile açık bir ilgisi olan temizlik sözleşmeleriyle ilgili ticaret birlikleri, ihale yöntemiyle % 20'ye varan maliyet tasarrufu sağlandığını ve yüksek kalitede hizmet verildiğini ileri sürmektedir. Güvenilir kanıt eksikliği, beni ve bir iş arkadaşımı mahalli idareler, NHS ve firmalarda bir anket yapmaya yöneltti.

Sunuş kolaylığı açısından anket sonuçları, ihale yöntemi politikası ile ilgili bazı önemli sorulara verilen cevaplar şeklinde rapor edilecektir[1].

İhale yöntemi olgusu, sözleşmeler için gerçek rekabete cevap veren bir rekabeti sağlayacak endüstrinin varlığına bağlıdır. İhale yöntemi üzerine tecrübeleri olan mahalli idareler ve sağlık örgütleri ortalama 8 firmayı teklif vermeye davet etmişler ve 6 teklif almışlardır. Fakat mahalli otoritelerin henüz % 25'i açık rekabet politikasını uygulamaktadır. Ek olarak rekabet genellikle verilen bazı şartnamelerle, firmaların nadiren alternatif şartnameler ve maliyet tahminleri vermeye çağrılmalarıyla sınırlandırılmıştır. Buna rağmen, eğer rekabet değişik hizmet seviyelerine ve kalitelerine yaygınlaştırılırsa ihale yöntemi daha fazla tasarrufa imkan verebilir. Bir kamu otoritesi "en iyi alımı" belirleyebilmek için, mevcut alımlara göre biraz daha düşük veya yüksek, standart hizmetler için rekabetle ortaya çıkmış maliyet tahminlerine ihtiyaç duyar.

Araştırmalar göstermiştir ki, sözleşmeler her zaman en düşük teklifi verenle yapılmamıştır. 76 mahalli idare sözleşmesinden l8'i (% 24) en düşük teklifi veren firmalarla yapılmamıştır. Bu gibi durumlarda, vergi mükellefleri neden en düşük teklifin kabul edilmediğini bilme hakkına sahiptirler. Bu, kazanan ve rakip tekliflerle ilgili ayrıntıları da kapsayacak şekilde rekabetin sonuçlarının yayınlanması gereğini gündeme getirir. Yayın faaliyeti rekabet sürecine katkıda bulunur: Firmaların rakipleriyle nasıl rekabet edeceklerini bilmeleri gerekir. Bunun da ötesinde söz konusu yayın faaliyeti sözleşmelerin verilmesinde politik kayırma tehlikesini de azaltacaktır.

Tipik olarak, mahalli idarelerin sözleşmeleri 2 veya 3 yıllık yapılmaktadır ve bunun ortalama değeri (l983-84 fiyatlarıyla) £ l.3 milyon olmaktadır. Araştırmalar rekabet ortamında hizmet sağlama yoluyla aynı standartdaki hizmet için yıllık ortalama % 26 maliyet tasarrufu sağlandığını göstermiştir. Bu tasarruflar sınırlı iş gücü kullanımı, part-time çalışanlardan daha iyi yararlanma, daha az ek işçi hakları ve daha düşük ücret verilmesi, modern araçların kullanımı, daha iyi yönetim ve organizasyonun sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Doğal olarak iş kayıplarının büyüklüğü, tüketiciler ve vergi mükelleflerinin finanse ettikleri, hükümet sektörünün verimsizliği ile ilgili büyüklüğü yansıtacaktır. Durum, dış rekabetin korunmuş yurtiçi piyasaya sokulmasında da aynıdır.

Şu anda izlenen politikadaki kusurlar aşağıdaki bazı prensipler izlenerek ortadan kaldırılabilir:

Etkinliği sağlamak için ihale yöntemi yeterli değildir. Rekabet ve rekabet tehditi gereklidir. Ticaret birliklerinin üyelerine rekabetin yasaklanması ile birlikte danışıklı olarak devlet monopolleri yerine özel sektör monopollerinin oluşması tehlikesi vardır. Rekabetin oluşabilmesi için, örneğin üç yılda bir sözleşmenin yenilenmesi gereklidir.

Tek bir şartname yoluyla hizmet sağlama, verimlilikle ilgili tüm geliş-meleri engeller.

* Rekabet yoluyla hizmet sağlayanlar hakkındaki bilgiler kamuya açık olmalıdır.

* Rekabette başarılı olan devlet sektörü birimleri de özel firmalar gibi anlaşmayla ilgili kurallara uymalıdır. Bu prensip, devlet sektörü birimlerinin sözleşme süresince sabit bir fiyata bağımlı bulunmalarını, sözleşmeyle ilgili ödül ve cezalara konu olmalarını gerektirir.

* İhale yöntemi ve rekabet yoluyla hizmet sağlamanın tüm prensipleri bütün faaliyet ve işgücü gruplarını içine almak için geniş bir şekilde devlet sektörüne uygulanmalıdır.

Eğer ihale yöntemi düşük seviyedeki iş gruplarına yasaklanırsa, profesyonel gruplar (yöneticiler, bilim adamları, doktorlar, öğretmenler ve silahlı kuvvetlerdeki subaylar) içindeki etkinsizlik devam ederken tasarruflar toplumun düşük gelirli kesimlerinin harcamalarından sağlanır.

* İhale yöntemi sadece kurumlaşmış üretici gruplara değil, tüketiciler ve vergi mükelleflerine de fayda sağlamalıdır.

NHS'deki etkinliğe yönelik gelişmeler, büyük harcamalarla oluşturulan yüksek teknolojik donanımı kullanarak prestij ve hastalara göre daha fazla tatmin elde eden doktorlara değil hastalara fayda sağlamalıdır.

* İhale yöntemi ve rekabet yoluyla hizmet sağlama son çözümler değil ara çözümler olarak düşünülmelidir. Bunlar devletin kamu hizmetlerinin finansmanına yönelik mevcut düzenlemelerini yansıtır. Örneğin talep yönünden yetersizlikler vardır. Politikacı ve memur durumundaki kamu alıcıları, her birinin farklı Önceliği olan geniş bir tüketici kesim adına kararlar vermek zorundadırlar. Kararlar, seçici ve açık rekabet, iş teklif edilmesi gereken firmaların sayısı ve uygun hizmet kalitesi üzerinde verilir. Çok defa bunlar özel rekabetçi piyasalar tarafından en iyi şekilde üstlenilen fonksiyonlardır. Bu nedenle ihale yöntemi verimin arttırılmasına faydalı katkılar yapabileceği gibi, tamamen gerçek rekabetin bulunduğu serbest piyasalara giden yolda bir ara basamak olarak da düşünülmelidir[2].

[1] Ayrıntılı bilgi için bakınız: Keith Hartley and Meg Huby, "Contracting-Out in Health and Local Authorities: Prospects. Progress and Pitfalls", Public Money, Vol.5, No:2, Septembre 1985, s.23-26.

[2] John Blundell, "Privatisation is Not Enough", Journal of Economic Affairs, Vol. 3, No:3, April-1983.