Sosyal polİtİka araçlarI

Sosyal devlet, amaçlarına ulaşmak için, çeşitli sosyal politika araçlarını kullanır. Sosyal politika, “sosyal sorunları inceleyen ve bunlara çözüm öneren bir araştırma alanıdır.” Sosyal politika kavramı, esasen işçi sorunları nedeniyle ortaya çıkmıştır ve dar anlamda, piyasa ekonomisi çerçevesinde çalışanlar ve çalıştıranlar arasında doğan menfaat çelişkilerini gidermeye yönelik tedbirler, diğer deyişle sosyal sınıfların mücadelesi karşısında düzeni korumaya yönelik politikaları işaret etmektedir (Sözer, 1994, s. 5). Bununla birlikte, zaman içerisinde, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra, toplumdaki diğer sosyal grup ve sınıflar da sosyal politikanın ilgi alanına girmiş; böylece sosyal politika kavramı, toplumdaki tüm sınıfların ve grupların sağlık, sosyal güvenlik, eğitim, vergi gibi sorunlarını inceleyen ve bunlara yönelik çözümler öneren daha geniş bir araştırma alanını ifade etmeye başlamıştır.

Sosyal amaçlara ulaşmada kullanılan sosyal politika araçları, izlenen sosyal politikalar doğrultusunda hem de ülkeden ülkeye hem dönemler itibariyle farklılıklar göstermektedir. Diğer yandan sosyal devletin amaçlarına ulaşmada kullanacağı sosyal politika araçları konusunda literatürde de farklı yaklaşımlar mevcuttur. Örneğin, Titmuss, sosyal politika uygulamaları için mevcut bir dizi araç olduğunu belirtmiş ve “refah sistemleri”ni (sosyal politika araçlarını ikiye ayırmıştır (Gough, 1979, s. 4). Buna göre, mali refah sisteminde, sosyal amaçlar vergileme yoluyla gerçekleştirilir. Kurum-içi refahta (mesleki refah ya da şirket refahı) ise firmanın istihdam ettiği işgücüne doğrudan çeşitli faydalar sağlaması söz konusudur. Örneğin; firmanın sağlık kliniği kurması ya da emekli maaşı bağlaması gibi. Mali refah, açık olarak devletin genel refah faaliyetleri kapsamındayken; mesleki refah ya da “şirket refahı” devlet faaliyetinden bağımsız şekilde geliştiği ölçüde genel refah faaliyetleri kapsamında olmayacaktır.

Gough da refah devletinin iki temel aracı olduğunu kabul etmektedir (Gough, 1979, s. 3-4): Birincisi, vergi sistemini kullanarak refah hizmetlerin doğrudan sağlanmasıdır. İkincisi ise kişi ve firmaların özel faaliyetlerinin devletçe düzenlemesidir. Bu tür düzenleme, vergileme politikasını ve tüm sosyal mevzuatı kapsar. Refah devletinin araçları (faaliyetleri), bu şekilde genel olarak tanımlandığında; devletçe kişilere sosyal fayda ve hizmetlerin doğrudan sunulmasının ötesinde, tüm devlet müdahalelerini kapsamakta ve dikkatler müdahaleci birim olan merkezi ve yerel idare üzerinde yoğunlaşmaktadır (Gough, 1979, s. 4).

Barr da, refah devletinin amaçlarına ulaşmak için kullandığı araçları, iki başlık altında toplamaktadır. Barr’a göre; geniş anlamda refah devleti araçları günümüzde (i) nakdi faydalar ve (ii) ayni faydalardan oluşmaktadır (Barr, 1993, s. 7-8). Ayni faydalar, eğitim, tıbbi bakım ve genel olarak düşkünlerin, ruhsal ve fiziksel açıdan sağlıklı olmayan kişilerin bakımı ile korunmaya muhtaç çocukların bakımını kapsayan geniş bir faaliyet alanını ifade etmektedir. Nakdi faydalar ise, sosyal sigorta ve katkı gerektirmeyen (primsiz) faydalar olarak iki temel unsurdan oluşmaktadır. Katkı gerektirmeyen primsiz faydalar da kendi içinde; bir katkı ya da gelir testi söz konusu olmaksızın belirli bir olasılık temeline dayalı olarak elde edilen evrensel faydalar ve sosyal yardım şeklinde ikiye ayrılmaktadır.

Daha önce de belirtildiği gibi, ILO tarafından kabul edilen minimum refah devleti araçları ise; (refah devleti hizmetleri) kişilere sağlanan tüm nakdi faydalar (sosyal sigorta ve sosyal yardım) ve kamu sağlık hizmetlerini kapsamakta olup, Wilensky bu listenin genellikle eğitim, kişisel sosyal hizmetler ve konutu da kapsayacak şekilde genişletildiğini ileri sürmekte, Mishra tam istihdam politikalarını; Titmuss, “mali refah” olarak isimlendirdiği vergi harcamalarını hatta işletmelerin kurum içi-mesleki refah programlarını; Gough ise, kişi ve firmaların, bireylerin ve grupların yaşam koşullarını etkileyen özel faaliyetlerinin devletçe düzenlenmesini refah devletinin araçları arasında saymaktadır.

Refah devletinin araçları konusunda farklı yaklaşım ve kabuller olmakla birlikte, refah devletinin temel özellikleri ve amaçları da dikkate alınarak, sosyal politika araçları ikili bir ayrım içinde incelenebilir. Buna göre:

(i) Geniş anlamda sosyal politika araçları, devletin ekonomik hayata müdahalede kullandığı kamu politikası kapsamında yer alan tüm araçları kapsamaktadır. Bunlar ise başlıca para ve kredi politikası, maliye politikası, dış ticaret politikası, regülasyon ve kontroller politikası ve KİT politikası araçlarından oluşmaktadır (Aktan, 1994, s. 46). Sosyal devlet, özellikle maliye politikası araçları olan bütçe, kamu gelirleri ve kamu harcamalarını kullanarak, ekonomik ve sosyal hayatı düzenlemeye ve amaçlarını gerçekleştirmeye çalışır. Devlet, belirlenen genel sosyo-ekonomik amaçlara ulaşmak için maliye politikası, para ve kredi politikası, dış ticaret politikası vb. politikaları uyumlaştırarak, her politikanın kendine özgü araçlarını kullanır. Dolayısıyla devlet, sosyal devletin gereklerini yerine getirmede kamu politikasının tüm araçlarını belirlenmiş amaçlara göre uyumlaştırarak kullanma imkanına sahiptir. Müdahaleci kapitalizmin gelişmesi ve yaygınlaşması ile birlikte devletin ekonomiye müdahale araçlarının da çeşitlendiği görülmektedir. Ancak burada tüm araçları inceleme imkanımız olmadığı için, sosyal devletin kullandığı başlıca kamu politikası araçlarına değinmeye çalışacağız.

(ii) Devletin sosyal politika araçları dar anlamda ele alındığında ise; başlıca sosyal sigortalar, sosyal teşvik, sosyal yardım, sosyal tazmin ve sosyal hizmetleri kapsamaktadır (Sözer,1994). Dar anlamda sosyal politika araçları, özellikle sosyal devletin toplumdaki güçsüz, yoksul ve muhtaç durumda olan kişileri koruma, çalışanların durumunu iyileştirme ve kişilere gelecek güvencesi sağlama amaçları ile ilişkili iken, geniş anlamda sosyal politika araçları, toplumun en genel anlamda refah düzeyini yükseltmek için devletin her alanda ulaşmaya çaba harcadığı ekonomik büyümden fiyat istikrarına ödemeler bilançosu dengesinden etkin kaynak tahsisine tüm amaçları işaret etmektedir. Şimdi sosyal devletin sosyal politika araçlarını daha ayrıntılı bir şekilde incelemeye çalışalım.

Geniş anlamda sosyal politika araçları denildiğinde, sosyal devlet anlayışını kurumsallaştıracak tüm ekonomi politikası araçları anlaşılır.

Sosyal devletin, yukarıda belirtildiği gibi, amaçlarına ulaşmada başvurduğu yöntemlerden biri vergi sistemini kullanarak refah hizmetlerinin doğrudan sağlanmasıdır. Bu kapsamda devlet, kişilere ya da ailelere belirli koşulların ya da olasılıkların gerçekleşmesi durumunda sosyal ihtiyaçları karşılamaya yönelik hizmetler sunar. Bu hizmetler, ya kişilere devlet tarafından mal ve hizmetleri satın almaları için para ödemeleri şeklinde ya da devletin doğrudan hizmeti “ayni” olarak üretmesi ve bunu bedelsiz ya da büyük ölçüde sübvanse edilmiş bir fiyattan sunması şeklinde ortaya çıkar.

Sosyal devletin sosyal ihtiyaçları karşılamak için üstlendiği kamu hizmetleri; başlıca sosyal güvenlik, sosyal yardım, sosyal tazmin, sosyal hizmetler, eğitim ve sağlık hizmetleridir*. Kamuca sağlanan gelir transferleri, özellikle piyasanın kişilere sigorta (örneğin işsizliğe karşı) arzında başarılı olamadığı durumlarda, etkin bir role sahip olmaktadır (Barr, 1998, s. 408). Eğitim ise, işlevsel açıdan, işgücünün ve vatandaşların gelecek nesillerine yönelik bir yatırım biçimdir, bedelsiz sunulur, yoksullara yardımı da etkiler ve sosyal tutarlılığı arttırır. Benzer argümanlar sağlık bakımı içinde geçerlidir.

Devlet, sosyal ve ekonomik amaçlara ulaşmada üstlendiği görevleri yerine getirmede ya da kamu hizmetlerinin sunumunda farklı yollar izleyebilmektedir (Barr, 1993, s. 7): (i) Bir hizmet, devletçe finanse edilebilir, ancak bu hizmetin devletçe üretilmesi şart değildir. (ii) Devlet hizmeti kendisi üretebilir ve kullananlara bedelsiz sunabilir. (iii) Devlet, özel sektörce üretilen tüketim malları için kişilere ödemede bulunabilir ya da belirli bir hizmeti (örneğin yüksek öğretim) piyasadan satın almaları için para verebilir (vergi yardımı şeklinde ya da nakit olarak).

Kamu harcamaları kapsamında gelir transferleri, özellikle sosyal transfer harcamaları, gelirin zenginlerden yoksullara doğru yeniden dağılımını sağlamada en etkili araçlardan biridir. Ancak, bu, vergi yükünün adil dağılımı ve sosyal transfer harcamalarından yararlananların düşük gelirli kesim olması ile mümkün olabilir. Benzer durum, bedelsiz sunulan ve vergilerle finanse edilen ulusal sağlık hizmetleri ve zorunlu temel eğitim için de söz konusu olmaktadır.

Gelir transferleri kapsamında yer alan iktisadi ve mali transferlerin ise, sosyal ve ekonomik amaçlara ne ölçüde hizmet ettiği, bunların kullanım şekline bağlıdır. Örneğin, gelişmekte olan ülkelerde sanayi alanında sağlanan yatırım teşvikleri, bu teşvikler yatırımları ve üretim kapasitesini arttırdığı ölçüde ekonomik büyüme amacına hizmet edecektir. Böylece yatırımların gelir ve istihdam arttırıcı etkileri dolayısıyla uzun vadede adil gelir dağılımı amacına da hizmet edeceği açıktır. Aynı şekilde, esasen ekonomik yönü ağır basmakla birlikte tarım kesimine yönelik taban fiyat ve destekleme alımları da, tarım kesiminin milli gelir içindeki payının görece düşük olduğu ülkelerde sosyal amaçlara ulaşmada etkili bir araç olarak değerlendirilmektedir.

Genel olarak, devletin harcama politikası çerçevesinde eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vb. alanlarda yaptığı harcamaların gelir dağılımını olumlu yönde etkilemesi beklenir. Gerçekten, vergilerle finanse edilen kamu harcamalarının, doğasından ileri gelen yeniden dağıtıcı özelliği doğrultusunda milli geliri toplumdaki bir kesimden diğer kesime doğru yeniden dağıttığı bilinmektedir. Ancak, hem genel olarak kamu harcamalarının hem de dar anlamda gelir transferlerinin sosyal amaçlara ulaşmada ne derece etkili bir araç oldukları, başta bu transferlerden yararlanan kesimler ve bunlara yönelik harcamaların finansman şekli olmak üzere, bir çok unsura bağlıdır. Bu hususa ileriki bölümlerde değinileceği için, burada sadece bu konuyu belirtmekle yetiniyoruz. Aynı durum vergileme ile ilgili açıklamalarımız için de geçerlidir.

Kamu harcamalarıyla birlikte vergileme de sosyal refah devletinin önemli bir politika aracıdır. Vergiler, sosyal devletin oluşumunda, gelişiminde ve sosyal amaçlara ulaşmada önemli bir rol oynamışlardır. 20. yüzyılın başlarında, dönemin mali tartışmaları tarifeler ve (müterakki) artan oranlı gelir vergisi üzerinde yoğunlaşmıştı ve dönemin geleneksel ekonomik tartışmaları, vergilemenin “eşit fedakarlık” (örneğin, baş vergisi uygulanması) temeline mi yoksa “eşit oranlı fedakarlık" temeline mi dayanması gerektiği şeklindeydi (Barr, 1993, s. 21). Her iki yaklaşım da gelirin vergi sistemi yoluyla yeniden dağılımını dikkate almamaktaydı. Bununla birlikte, vergi ile finanse edilen kamu harcamaları yoluyla yeniden dağılım için sınırlı bir destek de mevcuttu (Barr, 1993, s. 21).

Edgeworth, toplam fedakarlığın eşitlenmesinden ziyade marjinal fedakarlığın eşitlenmesi pernsibine göre “en az toplam fedakarlık” kriterine başvurarak, artan oranlı vergilemenin haklılığını ortaya koymaya çalışmıştır. Bu doğrultuda, eşit marjinal fedakarlık varsayımı ile birlikte gelirin azalan marjinal faydası varsayımı artan oranlı vergilemeyi açıklamaktadır. Sosyalistler ise, artan oranlı vergilemeyi bir sosyal adalet sorunu olarak görmüşlerdir (Barr, 1993, s. 21). Bu alandaki tartışmalar günümüzde de devam etmektedir. Ancak gerçek şudur ki; 20. yüzyılda, vergi adaletine ve dolayısıyla gelir dağılımında adalete ulaşmak için artan oranlı vergiler, en az geçim indirimi, vb. araçlarla refah devletinin amaçlarına ulaşmada vergilerin etkin kullanımı gündeme gelmiştir.

Liberal devlet anlayışında vergilemenin temel amacı, kişilerin ekonomik kararlarını etkilemeyecek şekilde düzenlenen bir vergi sistemi vasıtasıyla, sınırlı düzeyde tutulan kamu harcamalarını finanse etmeye yetecek bir gelir elde etmekti. Bu doğrultuda, dolaylı vergilerin ağırlıklı olduğu, açık ve basit bir vergi mevzuatı ve etkin bir vergi idaresi vasıtasıyla, minimum vergi maliyetleri-maksimum vergi hasılatına ulaşmak hedefleniyordu.

Sosyal devlet anlayışında ise, vergilemenin fonksiyonları artmış ve vergileme giderek daha etkili ve önemli bir araç haline gelmiştir. Öncelikle, devletin, artan görev ve harcamalarını finanse edebilmek için daha çok gelire ihtiyacı olmuş ve temel kamu geliri olan vergileri arttırması gerekmiştir. İkinci olarak, vergilemenin yapısından kaynaklanan yeniden dağıtıcı özelliği, bilinçli karar ve faaliyetlerle güçlendirilmiş ve sosyal devletin amaçlarına ulaşmada bu yeniden dağıtıcı etkiden geniş ölçüde yararlanılmıştır. Vergilemede ödeme gücü ilkesinin hayata geçirilmesi ve vergi yükünün adil dağılımının sağlanması yoluyla, gelir dağılımı eşitsizliğinin hafifletilmesi temel hedeflerden biri olmuştur. Özetle devlet, izlediği vergi politikası ile bir yandan harcamaları için temel ve sürekli bir gelir kaynağı olan vergilerden azami ölçüde yararlanmaya çalışmış, diğer yandan vergileme ile sosyo-ekonomik etkiler meydana getirme çabasına girişmiştir.

Sonuç olarak; sosyal devlet, vergilemeyi sadece kamu harcamalarının finansmanı için kullanmaz. Vergilemeyi, mali amaç dışında; gelir ve servet eşitsizliklerini azaltma, ekonomik istikrar ve kalkınmayı sağlama gibi sosyo-ekonomik bir takım amaçları gerçekleştirmek için de kullanır. Bu amaçla, vergi sisteminde artan oranlılık, asgari geçim indirimi, ayırma kuramı, istisna ve muafiyetlere yer verir. Bu uygulamalar yanında tam anlamıyla gerçek hayata geçirilemeyen ama teorik planda üzerinde çok durulan "negatif gelir vergisi"ni de belirtmek gerekir. ABD’nde Milton Friedman tarafından önerilen negatif gelir vergisi, devletin yoksulluk sınırının altındaki kişilerden vergi almamasını, tam tersine bu kişilere bir yardımda bulunmasını ifade etmektedir. Esasen negatif gelir vergisi ile yoksullara yardımın gelir vergisi sistemi ile bütünleşmiş tek bir nakdi yardım şekline dönüştürülmesi amaçlanmaktadır (Devrim,1998, s. 205). Buna göre, kişiler tek bir gelir vergisi beyannamesi dolduracak ve sadece gelirleri belirli bir seviyenin üstünde olanlar vergi ödeyecek, gelirleri belirli bir seviyenin altında olanlar ise devletten yardım alacaklardır. Negatif gelir vergisi, görüldüğü gibi yoksullukla mücadele ve gelir dağılımını iyileştirme amacına yönelik bir araç niteliği taşımaktadır.

Devlet, ulaşmaya çalıştığı amaçları gerçekleştirmek için belirli ekonomik faaliyetleri doğrudan düzenlemeye tabi tutabilir ve/veya mal ve faktör piyasalarında serbestçe oluşacak fiyatlara müdahale edebilir. Devletin çeşitli nedenlerle ekonomiye müdahalede kullandığı bu iki araçtan birincisi “ekonomik regülasyon” ikincisi ise “ekonomik kontrol” olarak adlandırılmaktadır (Aktan, 1994, s. 54).

Devletin piyasalara giriş ve çıkışı belirli kurallara bağlaması, bazı alanlarda yasal tekeller oluşturması ya da ithalatı kısıtlamak için miktar kotaları koyması gibi uygulamalar "ekonomik regulasyon"lara örnek olarak gösterilebilir. Devlet, her düzeyde, ekonomik davranışı, firmaların faaliyetlerine ilişkin detaylı kurallar oluşturmak suretiyle düzenleyebilmektedir. Devlet, ekonomik regulasyonlar dışında; toplumsal hayatın her alanına yönelik; vergilemeye ilişkin düzenlemeler, iş yerlerinde çalışma koşullarına ilişkin düzenlemeler, çalışma yaşına ilişkin düzenlemeler, trafikle ilgili düzenlemeler, çevre kirliliğini önlemeye yönelik düzenlemeler gibi regulasyon uygulamalarına da başvurmaktadır. Bu regulasyonları "yasal-idari regulasyonlar" olarak adlandırmak mümkündür (Aktan, 1994 ).

Müdahaleci bir niteliğe sahip olan sosyal devlet, regulasyon uygulamaları yoluyla ekonomik hayata geniş ölçüde müdahale etmektedir. Genel olarak regulasyonlar, plan-proje ruhsatını (arazinin nasıl kullanılacağı ve işletmenin kuruluş yeri); sağlık ve güvenlik düzenlemelerini, uyuşturucu satışı gibi bazı faaliyet türlerini önlemeye yönelik teşebbüsleri kapsar. Bazı regulasyonlar tüm işletmelere uygulanır, örneğin hile ve sahtekarlıkla ilgili kanunlar, piyasada rekabet eden firmaları sabit fiyat anlaşmalarından korumaya yönelik kanunlar gibi. Bazı regulasyonlar ise, sadece belirli endüstrilere uygulanır; eğitim ve uzmanlık gerektiren tıp doktorluğu, mimarlık ya da berberlik gibi (Begg, Fischer ve Dornbusch, 1997, s. 44).

Kısaca, sosyal devlette regulasyonlar, ekonomik regulasyonlar yanında, vergileme politikasını ve tüm sosyal mevzuatı da kapsamaktadır (Gough, 1979, s. 3-4). Devletin, bu şekilde kişi ve firmaların özel faaliyetlerine ekonomik ve yasal regulasyonlar yoluyla müdahale etmesi, toplumdaki kişi ve grupların şimdiki yaşam koşullarını doğrudan değiştirmektedir. Burada regulasyonun yaşam koşullarını “iyileştiren” değil “değiştiren” bir niteliğe sahip olduğu vurgulanmaktadır (Gough, 1979, s. 3-4). Çünkü nicel ve/veya nitel bir etkiye yol açan regulasyon uygulamalarının sonucu, kişilerin ihtiyaçlarına göre beklenenden daha iyi ya da daha kötü olabilir. Regulasyonda, piyasalar önceki durumlarını muhafaza ederler ancak bu uygulamalar ekonomik birimlerin karşılaştığı sınırlamaları değiştirir (Barr, 1992, s. 743-744).

Diğer yandan, devlet, ekonomik kontroller, diğer bir deyişle dolaysız kontroller ya da fiyat kontrolleri politikası ile mal ve üretim faktörlerinin piyasada serbestçe oluşabilecek fiyatlarına müdahalede bulunur. Mal ve hizmetlerin satış fiyatlarının kontrolü, ücret kontrolü, kira kontrolü, faiz kontrolü gibi uygulamalar ekonomik kontrollere örnektir (Aktan, 1994, s. 54).

Fiyat kontrolleri, taban fiyatlar (minimum fiyatlar) ya da tavan fiyatlar (maksimum fiyatlar) belirlenmesi şeklinde olabilir (Begg, vd., 1997, s. 38). Yüksek fiyatlar, kıt mallarda kaynak tahsisinde etkinlik sorununu çözmek için bir yol olabilir. Ancak, toplum normatif değer yargılarından hareketle, bunun haksız bir durum olduğunu kabul edebilir. Örneğin yüksek yiyecek fiyatları yoksullar için oldukça önemli bir sorundur. Bu nedenle, ulusal düzeyde bir yiyecek kıtlığı olduğunda hükümet bir tavan fiyat belirlemeyi tercih edebilir. Tavan fiyat belirleme amacı, tüketiciler için fiyatı düşürmektir. Ancak, bu durum, hükümet gerekli miktarı kendisi üretmedikçe, arzı azaltabilir ve aşırı talebe yol açabilir. İşçiler için minimum (asgari) ücret belirlenmesi, tarım ürünlerinde taban fiyatlar oluşturulması gibi taban fiyat tespit etme uygulamalarının amacı ise üreticiler için fiyatı yükseltmektir. Bu da piyasadaki talebi azaltabilir, hükümet kendisi ek talep oluşturmadıkça, talep yetersizliğine yol açabilir (Begg, vd., 1997, s. 40).

Sosyal devlet, regulasyon ve kontroller yoluyla, aynı zamanda, piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlamaya, piyasalarda fiili ve anlaşma sonucu doğacak tekelleşmeyi ve kartelleşmeyi önlemeye de çalışır. Piyasalarda serbestliğin sağlanması, özel teşebbüsün rekabet koşulları içinde çalışabilmesi için üretim, tüketim ve hizmet sektöründe tekeller ve tekel benzeri kurumlaşmaların önlenmesi, tekelleşmenin zararlarından toplumun korunması ve bunun için de devletin piyasaları düzenlemesi ve denetlemesi, toplum refahı ile yakından ilgilidir (Duman, 1997, s. 60, 76)

Rekabetin ortadan kalktığı, tekellerin ve kartellerin yaygınlaştığı, böylece piyasadaki bir kısım firmaların fiyat alıcı değil, fiyat belirleyici oldukları bir ortamda, serbest ve adil rekabete dayanması gereken piyasa bir kaç kişi veya kuruluşun egemenliğine bırakılmaktadır. Böylece, piyasaların düzenlenmesi ve denetlenmesi ile hem tüketicilerin korunması, hem üreticiler arasında haksız rekabetin önlenmesi sağlanmaya çalışılmaktadır.

Sosyal devlet anlayışında emek kesiminin durumunun iyileştirilmesi, ücret düzeyleri ve çalışma hayatına ilişkin düzenlemeler sosyal politika alanındaki temel unsurlardan olduğu için, bu noktada, ücretler ve çalışma hayatına ilişkin regulasyon ve kontrollere daha yakından bakmanın oldukça faydalı olacağı kanaatindeyiz. Batılı ülkelerde, sanayileşme süreci boyunca işçi ücretleri kişisel düzeyde işçi ve işveren arasında yapılan sözleşmelerle belirlenmiş, işçiler oldukça güç koşullarda çalışmak durumunda kalmışlardır. Bunun yanısıra ekonomik ve politik bakımdan güçlü bir konumda olan sermaye kesiminin ve işgücü maliyetlerini düşük tutmaya yönelik iktisadi kuramların etkisi ile ücretler de oldukça düşük bir düzeyde belirlenmiştir. Ancak zaman içinde Batılı ülkelerde çalışma koşullarını iyileştirme yönünde girişimler başlamış ve düşük ücret politikasından da vazgeçilmiştir. Gerçekten 20. yüzyılın başlarına gelindiğinde artık, işgücünün bir ülkenin üretim sürecinde en önemli unsur olduğu anlaşılmıştır. Sağlıklı ve eğitimli işgücü, arz yönünden prodüktivitesi yüksek bir üretim faktörüdür. İşgücüne ödenecek ücretlerin belirli bir seviyenin altına düşmesi işgücünün yaşam koşullarını ve dolayısıyla verimliliğini düşürecektir. Diğer yandan, işgücüne ödenen ücretler üretilen mal ve hizmetlere yönelik bir talep oluşturması açısından da önem taşımaktadır. Sanayileşmenin ileri aşamalarında ortaya çıkan aşırı üretim krizleri dikkate alınırsa bu hususun da oldukça etkili bir faktör olduğu anlaşılmaktadır. Ayrıca işçilerin zaman içinde örgütlenmeleri ve ekonomik, sosyal ve politik alanda giderek önemli bir güç haline gelmeleri de emek ve sermaye arasında bir denge unsuru oluşturmuş ve sonuçta devlet, çalışma hayatına ve ücret seviyesine müdahale etmek zorunda kalmıştır. 1930’lu yılların ortalarında en az ücretin saptanması, sendika ve toplu sözleşme hakkı ve sosyal güvenlikle ilgili ilk önlemler alınmaya başlamış ve özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra bu alanda olağanüstü bir gelişme yaşanmıştır.

Sosyal devletin temel araçlarından biri de kamu iktisadi teşebbüsleri (ya da girişimleri)dir. Sosyal devlet uygulamalarının giderek yaygınlaşması ile birlikte devletin ekonomik hayata müdahaleleri de artmış, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra devlet, ekonomik ve sosyal amaçlarla kamu iktisadi teşebbüsleri oluşturarak ekonomik hayatta bir girişimci olarak da yer almaya başlamıştır.

Kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT); “bir kanun veya kanunun verdiği yetkiye dayanılarak, özel mallar üretmek üzere, ticari ve sınai alanda piyasa koşullarına göre çalışmak ve sosyal fayda/maliyet ilişkilerini de göz önünde bulundurmak amacıyla kurulan, tüzel kişilikleri, idari ve mali özerklikleri bulunan, yönetiminde ve sermayesinde kamunun hakim olduğu girişimlerdir.” (Aktan, 1994, s. 66-67).

Devlet KİT aracılığı ile, özel girişimleri desteklemek ve özel kesime öncülük etmek, karlılık oranları düşük olmakla birlikte sosyal faydası yüksek olan ve bu nedenle özel sektörün girişmek istemediği yatırımları gerçekleştirmek, ekenomik yapıya yön vermek ve düzenlemek, kaynakların etkin kullanımını sağlamak, dışsallıkların söz konusu olduğu üretim faaliyetlerini üstlenmek, tekelleri önlemek gibi çeşitli ekonomik amaçlara ulaşmaya çalışmaktadır (Aktan, 1994, s. 60).

Devlet, KİT aracılığıyla bir yandan tam istihdamı sağlama ve milli geliri arttırma; diğer yandan milli gelirin dağılımında adalete ulaşma sosyal amaçları da gerçekleştirmeye uğraşmaktadır. Ekonomik büyüme ve kalkınma, tam istihdamı sağlama, ekonomik olduğu kadar sosyal niteliği de ağır basan amaçlardır. KİT’nin fiyatlama politikaları vasıtasıyla özellikle zorunlu nitelikteki özel mal ve hizmetlerin sübvanse edilmiş bir fiyattan kişilere arz edilmesi ve gelirin bu yolla düşük gelirli kesimlere doğru yeniden dağıtılması mümkün olmaktadır. Diğer yandan KİT, bir çok kişiye iş olanağı sunmakta ve bu kesimde kamunun izlediği ücret politikası, ülke genelinde ücret düzeyleri üzerinde belirleyici olmaktadır.

Sosyal devletin araçlarından biri de planlamadır. Toplumsal refahı arttırmak amacıyla; eldeki milli kaynakları en verimli şekilde kullanarak; hem sektörler hem de coğrafi bölgeler arasında denge kurmak suretiyle kabul edilebilir ve sürekli bir büyüme hızına ulaşılması; ulusal tasarrufun, yatırımın ve üretimin arttırılması; fiyat istikrarı, tam istihdam ve dış ödemeler dengesinin sağlanması için sosyal devlet, ekonomik hayatı planlar vasıtasıyla yönlendirir.

Savaş sonrası kapitalist ülkeleri planlı ekonomiye yönelten nedenleri şu şekilde sıralayabiliriz (Göze, 1995, s. 131): (i) Savaş döneminde zarar gören üretim mekanizmasının yeniden çalışılabilir hale getirilmesi gerekiyordu. Ancak savaşın ekonomide yol açtığı tahribat, mevcut kaynakların en iyi şekilde kullanılmasını zorunlu kılmaktaydı. Her alanda ihtiyaçların arttığı ve kaynakların sınırlı olduğu bir ortamda bu nedenle ekonomik plan dahilinde hareket etmenin faydalı olacağı kabul edilmekteydi. (ii) Hangi tüketim mallarının üretimine ve hangi yatırımlara öncelik tanınacağı sorununun sosyal kriterlere göre çözümlenmesi gerektiği inancı hakimdi. (iii) Tam çalışmayı sağlamak ve korumak ve bunun için de tüm üretim kaynaklarından azami derecede yararlanmak ve son olarak (iv) ekonomik krizleri önlemek amacı ülkelerin ekonomik planlamaya yönelmesinde etkili olmuştur.

Özellikle kaynakların kıt olduğu, buna karşın hemen her alanda yatırım ve üretim artışının gerektiği az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler açısından; hızlı ve sağlıklı bir kalkınma süreci sağlamak için önceliklerin dikkatlice belirlenmesi ve mevcut kaynakların en verimli şekilde kullanılması zorunludur. Bu doğrultuda, özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda planlar vasıtasıyla ekonomik hayatın düzenlendiği ve kalkınma sürecinin planlar doğrultusunda yönlendirildiği görülmektedir. Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler yanında sanayileşme sürecini tamamlamış olan bir çok Batı Avrupa ülkesi de II. Dünya Savaşı’ndan sonra planlamaya geniş ölçüde başvurmuştur.

Serbest piyasa ekonomisinin temel taşlarından biri olan özel mülkiyet hakkı, doğal hukuk felsefesinde yaşam hakkı gibi doğal, kutsal ve dokunulmaz mutlak bir hak olarak görülmekteydi. Yasalar ile koruma altına alınan ve devletin hiç bir şekilde müdahale etmemesi gereken bir hak olup, devlet kişilerin özel mülkiyet hakkını korumak ve bu hakkın kullanılmasında kişilerin karşısına çıkacak engelleri bertaraf etmekle yükümlüydü. Dolayısıyla devlet, ne kadar haklı olursa olsun herhangi bir gerekçeye dayanarak kişilerin özel mülkiyet hakkını ve bu hakkın kullanılmasını engelleyemez veya sınırlandıramazdı.

Sosyal devlette de, bireyin mülkiyet hakkı tanınmış ve yasalarla güvence altına alınmıştır, ancak, bu hak artık doğal, sınırsız ve mutlak bir hak niteliği taşımamaktadır. Sosyal devlet anlayışına göre, özel mülkiyet hakkı sosyal bir nitelik de taşımaktadır; dolayısıyla mülkiyet hakkının kullanılış biçimi kamu yararına aykırı olamaz ve mülkiyet hakkı kamu yararı ile sınırlıdır. Buna göre, hak sahibi, mülkünü kendisi için, kendi yararına, kendi fiziki entellektüel gelişmesi için kullanma hakkına sahiptir, fakat aynı zamanda mülkünü toplum yararına, içinde yaşadığı toplumun ihtiyaçlarına uygun biçimde kullanmak zorundadır (Göze, 1995, s. 120).

Özel mülkiyet hakkının kamu yararı ile sınırlandırılmasının belki de en önemli sonucu, devletin kamu yararının gerekli kıldığı durumlarda, kamulaştırma ve devletleştirme işlemleri vasıtasıyla, ancak gerçek karşılığını ödemek şartıyla, kişilerin özel mülkiyet hakkına son verebilmesidir. Kamulaştırma işlemi, Anayasamızın 46. maddesine göre; kamu yararının gerektirdiği hallerde, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamı veya bir kısmının, kanunda gösterilen esas ve usullere göre, karşılığı peşinen ödenmek şartıyla devlet ve kamu tüzel kişilerince kamu mülkiyetine geçirilmesi ve bunlar üzerinde idari irtifaklar kurmasıdır. Kısaca, kamulaştırma işlemi ile özel mülkiyete tabi taşınmaz malların kamu mülkiyetine tabi kılınması söz konusu olmaktadır. Devletleştirme ise, Anayasamızın 47. maddesine göre; kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüslerin, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde; kanunda belirtilen usul ve esaslara göre hesaplanacak gerçek karşılığı ödenmek suretiyle kamu mülkiyeti kapsamına alınmasıdır.

Sosyal devlet, özel mülkiyet ve miras hakkı, çalışma, teşebbüs ve sözleşme özgürlüklerini esas alan, kapitalist sisteme dayalı, demokratik bir hukuk devletidir. Dolayısıyla, sosyal devletin dayandığı bu temel özellikleri ve hak ve özgürlükleri ortadan kaldırmaya yönelecek bir kamulaştırma veya devletleştirme işlemi, diğer bir deyişle; kamulaştırma ve devletleştirme işlemlerinin kamu yararı dışında, keyfi bir şekilde kullanılması, sosyal devlet anlayışı ile bağdaşmamaktadır. Bu nedenle sosyal devlet anlayışında, bu işlemlerin, üretim araçları üzerindeki özel mülkiyete son verilerek tümünü kamu mülkiyetine dönüştürmek ve anayasal düzeni değiştirmek amacıyla kullanılması olasılığına karşı; kamulaştırma ve devletleştirmenin bir amaç değil sadece kamu yararının gerekli kıldığı hallerde kullanılacak “istisnai ve hukuki” bir araç oldukları ilkesi kabul edilmiş; anayasa ve yasalarda bu ilke doğrultusunda ayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir (Duman, 1997, s. 52-53, Talas, 1999, s. 150).

Dar anlamda sosyal politika araçları, başlıca sosyal sigorta, sosyal yardım, sosyal hizmet ve sosyal tazmindir. Sosyal sigortalar, ödenen prim karşılığı edime, sosyal tazmin kamunun sorumluluğundaki bir zarar karşılığı tazminata ilişkindir. Her ikisinde de amaç kişileri risk öncesi mevcut yaşam düzeyine yaklaştırmaktır. Sosyal yardım ve sosyal hizmet, yoksul kişilerin zorunlu ihtiyaçlarını karşılayarak, orta noktaya çekmektir. Sosyal teşvik ise, orta noktada bulunan kişileri daha yukarı basamaklara çıkmasını sağlamayı amaçlar. Şimdi bu araçları daha yakından inceleyelim.

Sosyal sigorta, “devletçe organize edilmiş, kendi kendine yönetim esasına göre işleyen, kamu hukuku karakterli, baskın olarak zorunluluk esasına dayanan, çalışan nüfusun büyük bir kısmını gelir elde etme yeteneğinin kaybı, ölüm ve işsizlik hallerine karşı koruyan, kendine özgü bir sigortadır.”

Sosyal sigorta, kişilerce bir gelir ya da servet testinden geçmeksizin; genel olarak a) önceden ödenen primler ya da katkılar ve b) işsizlik ya da belirli bir yaş sınırına ulaşma gibi belirli bir olasılığın gerçekleşmesi temeline dayalı olarak elde edilir.

Sosyal sigortalarda, sigorta tekniği uygulanır. Yani kişiler sosyal sigorta kurumlarının edimlerinden özel sigortada olduğu gibi ödedikleri primin karşı edimi olarak yararlanırlar. Ancak, sosyal sigortada özel sigortanın yanında sosyal tazmin ve sosyal yardım kurumlarının nitelikleri de bulunduğu için bu karşı edim primin tam karşılığını teşkil etmemektedir. İşçi ve işverenden toplanan primler ve bazen ayrıca devletin katkıları, yine çalışana ödenmek üzere bir fonda toplanır. Bu fon sosyal sigorta kurumu olarak adlandırılan bir kuruluşun idaresi altında bulunur (Sözer, TSH, s. 26).

Sosyal sigorta kapsamında koruma sağlanan başlıca riskler: kaza, iş kazası, hastalık, meslek hastalığı, hamilelik gibi işgöremezlik halleri, çalışma olanağını ortadan kaldıran işsizlik ve ölüm riskleri. Çalışanlar belirtilen riskler nedeniyle biraraya gelerek, dayanışma içine girmişler, risk toplulukları oluşturmuşlardır. Gelişmiş batılı ülkelerde sanayileşme ile birlikte bu hareket tabandan başlamış, zaman içinde ifadesini önce yasalarda, sonra anayasalarda bulmuştur (Sözer, TSH, s. 27).

Sosyal yardım, ya olağanüstü bir durum olarak ya sosyal sigortanın kapsamadığı kişilere yönelik olarak ya da sosyal sigortaya ilave olarak yoksul kişilere ve ailelere yardım etmek için düzenlenen, genelde son çare niteliğinde faydaları işaret etmektedir (Barr, 1993, s. 7-8). Sosyal yardımdan yararlanma; gelir testinden geçme koşuluna bağlanmıştır.

Muhtaçlık, “kendisi, eşini ve bakmakla yükümlü olduğu çocuklarını, anne ve babasını bulunduğu mahallin hayat şartlarına göre asgari seviyede geçindirmeye yetecek geliri, malı veya kazancı bulunmama” halidir (Sözer, TSH, s. 29). Muhtaçlığın da kendi içinde dereceleri ve türleri bulunmaktadır. Buna göre sağlanacak sosyal yardımların da örneğin sağlık sorunu veya iktisadi sorunlar halinde farklılık göstermesi doğaldır. Ortaya çıkan çeşitlilik yardım sağlayan kamu makamları için değerlendirme yapma ve takdir kullanma zorunluluğu doğurmaktadır. Ancak bu değerlendirme ve takdir kullanma, bu konuda mevcut mevzuatın genel ilkeleriyle sınırlıdır. Sosyal yardımlar maddi karakterlidir. Vergilerle finanse edilirler. Koşulları gerçekleştiğinde kişiler için hak doğurduğu ileri sürülmektedir (Sözer, TSH, s. 30).

Ayni faydalar, eğitim, tıbbi bakım ve genel olarak düşkünlerin, ruhsal ve fiziksel açıdan sağlıklı olmayan kişilerin bakımı ile korunmaya muhtaç çocukların bakımını kapsayan geniş bir faaliyet alanını ifade etmektedir. İkinci tür nakdi faydalar ise; katkı gerektirmeyen ya da primsiz faydalardır. Bunlar da kendi içinde ikiye ayrılır. İlk olarak, herkese sağlanan faydalar; bir katkı ya da gelir testi söz konusu olmaksızın belirli bir olasılık temeline dayalı olarak elde edilir. Örneğin İngiltere’de bu tür faydaların başlıcaları çocuk yardımı ve Ulusal Sağlık Hizmetidir (Barr, 1993, s. 7-8).

Beveridge Sistemi’de sosyal hizmetler sosyal refah hizmetlerini ifade etmekte, sosyal hukukun tüm dallarını kapsamaktadır. Bu anlayış sonucu sosyal hizmetler kavramı şu şekilde tanımlanmaktadır: “Sosyal hizmetler kişi, grup ve toplulukların yapı ve çevre şartlarından doğan ya da kendi denetimleri dışında oluşan yoksulluk ve eşitsizliği gidermek, toplumun değişen şartlarından doğan sorunları çözümlemek, insan kaynaklarını geliştirmek, kişi, aile ve toplum refahını sağlamak amacıyla düzenlenen hizmet programlarını kapsar”

Sosyal hizmetler, daha geniş bir yorumla: “bireylerin birbirleriyle ve çevresi ile uyum sağlamasını kolaylaştırmak amacını taşıyan örgütlenmiş çalışmalardır.” Örneğin, Gough sosyal hizmetleri (social services) bu anlamda genel olarak ele almakta ve devletin, kişilere ya da ailelere belirli koşulların ya da olasılıkların gerçekleşmesi durumunda sunduğu hizmetler olarak kabul etmektedir (Gough, 1979, s. 3-4). Bunlar temel olarak sosyal güvenlik, sosyal refah, sağlık, emeğin korunması, boş zamanların değerlendirilmesi, eğitim-öğretim ve konut alanlarındadır. Genel olarak toplumun beşeri kaynaklarının korunması ve geliştirilmesini hedefleyen bu hizmetler; yoksullukla mücadele ve insanların asgari bir yaşam seviyesine kavuşturulmaları amacına yöneliktir. Vergilerle finanse edilirler. Bu hizmetler, ya kişilere devlet tarafından mal ve hizmetleri satın almaları için para ödemeleri şeklinde ya da devletin doğrudan hizmeti “ayni” olarak üretmesi ve bunu bedelsiz ya da büyük ölçüde sübvanse edilmiş bir fiyattan sunması şeklinde ortaya çıkar. Bununla birlikte sosyal hizmetlerde, sosyal yardımlardan farklı olarak, parasal faydalardan ziyade hizmet şeklinde sağlanan faydalar daha büyük bir öneme sahiptir.

Sosyal tazmin; devletin sorumluluğunda olan faaliyet ve işlemlerden dolayı zarara uğrayanların zararını karşılamaya yöneliktir. Belirli risk halleri için önceden yasa ile belirlenen faydalar, uğranılan zararın karşılığıdır. Bu nedenle kişilere belirli bir hayat düzeyinin sağlanması yerine iktisadi iyileştirme sağlanması hedeflenmiştir (Sözer, TSH, s. 28).

Sosyal tazmin vergilerle finanse edilmekte olup, ilgili düzenlemelerde öngörülen koşullar gerçekleştiğinde kişiler için hak doğurucu niteliktedir. Bu özelliği ile sosyal sigortalara yakın gözükmektedir (Sözer, TSH, s. 29).

* Bu durumda yoksulluğun ölçümünde de toplam gelirin ölçümünde karşılaşılan, parasal olmayan gelirlerin nasıl ölçülebileceği şeklinde sorunlar ortaya çıkacaktır. Ancak bu husus burada tartışılmayacaktır.

* Sosyal güvenlik, sosyal yardım, sosyal tazmin ve sosyal hizmetlerin temel nitelikleri ve işlevleri bir sonraki kısımda ele alınacağı için burada ayrıntılı açıklamalara girişilmemiştir.