sosyal devletİn ortaya çikişi ve gelİŞİMİ

 

 

ilk uygulamalar

 

            Refah devleti uygulamalarının kökleri  çok eski zamanlara, ortaçağa kadar uzanmaktadır. İlkçağlarda, Eski Yunan ve Roma'da devlet, sadece sınırlı bir halk kesimine yani politikacılarına, komutanlarına, filozof ve sanatçılarına hizmet eden, onların çıkarlarını koruyan bir kurum niteliğinde idi. Bu çağın devleti, sosyal devlet kimliğiyle hiç bir ilgisi olmayan, sosyal sorunlarla ayrıcalıklı sınıfların gözüyle uzaktan bakan bir tutum içinde bulunmaktaydı (Talas, 1991, s. 92-93).

            Ortaçağ'a gelindiğinde ise Eski Yunan düşüncesi bir ölçüde etkili olmaya devam ederken özellikle Hristiyanlığın Avrupa'da hızla yayılması ile birlikte Hıristiyan düşüncesinin ekonomik ve sosyal hayatta oldukça etkili olmuştur. Ortaçağ'da dini inanışların da etkisi ile mülkiyet, ticaret, adil fiyat, adil ücret gibi konular yoğun bir biçimde tartışılmıştır (Ölmezoğullari, 1999, s. 41-42; Talas, 1991, 94). Örneğin St. Thomas d'Aquin'e göre ticaret ancak doğru, adil olduğu takdirde meşrudur. Yani değişime konu olan mallar eşit değerde olmalıdır. Burada bir adil ya da doğru fiyat görüşü bulunmaktadır. Adil fiyat yaklaşımında ticaret yoluyla zenginleşmeyi önleme anlayışı vardır. Özel mülkiyeti benimseyen ancak zenginliğin insanlar arasinda eşitsizlik doğruduğunu vurgulayan bu dönemin düşüncesine göre, kişilerin servet sahibi olmalari yasaklanmamaliydi. Ancak kişiler de aşiri servet hirsina kapilmamali ve servetlerini sosyal hizmetlere yönelterek, kabul edilebilir kilmaliydilar. Bunun yaninda adil fiyat yaklaşimi, üretici ve tüketicinin birbirlerini ekonomik konjontürden yararlanarak sömürmelerini önleme düşüncesi de taşımaktadır ve kimi düşünürler adil fiyatlara ulaşabilmek için gerektiğinde devletin müdahale etmesi gerektiğini ileri sürmüşlerdir.

            Ortaçağ düşüncesinde çalışmaya ve çalışmanın karşılığı olan ücrete ise özel bir önem verilmiştir. İlkçağlarda bedensel çalışma bir çok düşünüre göre aşağılayıcı bir nitelik taşırken, Ortaçağ düşünürleri her türlü çalışmayı onur verici ve kutsal saymıştır. Buna bağlı olarak kişilerin çalışmalarının karşılığını almaları da meşru ve kutsal bir hak olarak kabul edilmiştir. Ortaçağ'da üzerinde önemle durulan adil ücret yaklaşimi da bu görüşleri destekler bir nitelik taşimaktadir. Gerçekten Ortaçağ düşüncesine göre adil ücret; “düzenli ve dengeli bir toplumda sağlikli, tutumlu ve çalişkan her insanin;  emeğinin karşiliği olan ve ailesinin geçimini sağlamasina ve gelecek için belirli bir miktar birikim yapmasina imkan verecek düzeyde bir gelire eşit olan”  ücret düzeyini ifade etmektedir (Talas, 1991, s. 94-95). Adil ücret yaklaşimi Ortaçağ’da son derece etkili olmuş ve bu dönemde ücretler gerçekten genel olarak belirli bir seviyeyi korumuştur.

            Batili ülkelerdeki bu gelişmeler yaninda, 7. yüzyilda İslam dininin doğuşu ve yayginlaşmasi ile Doğulu ülkelerde de sosyal devlet anlayişina  oldukça yakin uygulamalar söz konusu olmuştur. İslam’da devlet, halki kendisine tebaa olarak kabul edip, onlar üzerinde hüküm süren bir kuruluş değil, halka hizmet götüren ve her bakimdan onun güvenliği, refah ve mutluluğu için çalişan bir kuruluştur. Devlet tahsil ettiği gelirlerle halka hizmet ve yardim götürmek zorundadir. Devlet hizmetlerinden herkes faydalandirilir. İslam dininde, bireylerden toplanan vergilerin bir kismi doVrudan yoksul ve yetimlerin hakkidir. Devlet bütçe veya zorunlu sosyal sigorta araciliği ile zenginlerden sağladiği gelirlerin bir bölümünü dar gelirlilere veya hiç geliri olmayanlara aktararak sosyal güvenliği ve adil gelir dağilimini gerçekleştirmiştir. Görüldüğü gibi, İslam Devleti’nin sosyal refah anlayişi, günümüz sosyal devlet anlayişina oldukça benzer nitelikler taşimaktadir.

            Sonuçta, genel olarak, Ortaçağ’da devlet anlayişinin bir çok bakimdan sosyal devlet anlayişina yaklaştiği söylenebilir. Ancak, dünyada  sosyal refah alanında daha  Ortaçağ'da yaşanan bu gelişmelere  karşın, bugün bildiğimiz anlamda refah devleti uygulamalarının ortaya çıkışına ilişkin genel kabul, Batılı ülkelerde refah devleti uygulamasının İngiltere'de 1601 Yoksullara Yardım Yasası ile başladığı şeklindedir. Yukarıda belirtildiği üzere diğer ülkelerde olduğu gibi İngiltere’de de Ortaçağ'da refah alanında bazı uygulamalar söz konusu olmuştur. Ortaçağ'da İngiltere’de devleti yoksullara yardım etmeye yönelten ilk nedenler başlıca sosyal karışıklık endişesi ve 1348-49 Kara Ölüm’den  (Black Death) sonraki yıllarda kronik işgücü kıtlıkları korkusuydu (Barr, 1993, s. 14). Devlet, bu doğrultuda 1351 İşçi Kanunu (Statute of Labourers) ve 1388 Yoksullara Yardım Yasası (the Poor Law Act)  ile ücretleri ve emek kesimindeki isyanları kontrol etmeye çalışmıştır. 1576 tarihli Yoksullara Yardım Yasası’nda (The 1576 Poor Relief Act) ise “yoksulları işe yerleştirme” anlayışı benimsenmiş ve eğer sağlıklı bir kişinin yardıma ihtiyacı varsa, ona iş bulunması gerektiği kabul edilmiştir (Barr, 1993, s. 14).

            İngiltere’de düşkünler önceleri manastırlar tarafından gözetilirdi. Nüfus hareketleri başlayınca manastırlar yardımlarında yetersiz kalmış ve Kraliçe Elizabeth 1601’de Yoksullara Yardım Yasası’nı (Poor Relief Act) çıkararak ülkede her idari birimin kendi bölgesindeki yoksullara sahip çıkmasını sağlamıştır. Yasaya göre, mülk sahiplerinin ödeyecekleri vergilerle hastaneler, çalışabilecek durumda olanlar için “çalışma evleri” kurulacaktı (Sözer, SDU, s. 50).

            1601 Yoksullara Yardım Yasası (The 1601 Poor Law Act) esasen, 1576 Yasası üzerine inşa edilmiştir. İki esası vardır (Barr, 1993, s. 14): Her bölgenin kendi yoksulları için sorumluluğa sahip olduğunu kabul eder ve farklı gruplara ayrılan yoksul insanlara farklı davranılmasını öngörür. “Güçsüz yoksullar” yani yaşlılar ve hastalar, “düşkünler evi”nde (almshouse) barındırılır. “Sağlıklı ve güçlü” yoksul kişilere” “ıslah evleri”nde (başlangıçta bu evler barınmaya ayrılmamıştır) iş verilmesi gerekmektedir. Temel prensip, çalışamayacak durumda olan yoksulların bakılması ve çalışabilecek durumda olanların ise çalıştırılmasıdır.

            Bu düzenleme, yaklaşık 200 yıl kabul edilebilir bir şekilde devam etmiştir. Ama en sonunda, bu yasanın, yerel olarak finanse edilen ve endüstri-öncesi ekonomiye uyumlu kurumları artan nüfusun, artan sosyal mobilitenin, sanayileşmenin ve ekonomik dalgalanmaların baskısıyla karşılaşmıştır. 1795’e kadar savaştan kaynaklanan enflasyon ve yiyecek kıtlıkları ve kötü hasatlar işsizliği arttırarak yoksulluğu yaygınlaştırmış ve çeşitli yerel girişimlere yol açmıştır. Bu girişimlerin önemi, yardımı çalışan insanlara kadar genişletmiş olmalarıdır.  Bu dönemde yoksullara yardım, ister doğrudan yasaya ister ortaya çıkan yerel değişikliklere bağlı şekilde olsun, sosyal açıdan daha sonraki uygulamalardan daha az onur kırıcı bir niteliğe sahip olmuştur (Barr, 1993, s. 14).

            Yoksullara Yardım Yasası, dönemin iktisatçıları tarafından şiddetle eleştirilmiştir. Faydacı felsefenin öncüsü olarak kabul edilen Jeremy Bentham yasanın, faydalananlar açısından ahlaki dejenerasyona neden olduğunu;  Thomas Malthus yoksullara yardımın aşırı nüfus artışına yol açtığını ve David Ricardo ise ücretleri düşürerek, böylece yoksulluğu şiddetlendirdiğini iddia etmiştir (Barr, 1993, s. 14-15). Bu teorik iddialardan daha önemli olan ise, yoksullara yardım maliyetlerinin kısmen artan fiyatlara (özellikle ekmeğin fiyatı) bağlı olarak kısmen de Napolyon Savaşlarından dönen askerler nedeniyle işsizliğin artması sonucunda yükselmesidir. Sonuç olarak yerel gelirlerden karşılanan maliyetler çarpıcı şekilde artmıştır (Barr, 1993, s. 14-15).

            1830’larda, nüfusu 14 milyon olan İngiltere’de tarımsal faaliyetten imalata geçiş süreci başlamış, köylerin nüfusu azalırken, kasabalarınki giderek artmıştı. Dolayısıyla, zirai toplum modeline göre çıkarılan yoksul yasaları toplumun ihtiyaçlarının gerisinde kalmış, sosyal düzen 1860’larda tamamen krize girmişti (Sözer, SDU, s. 50).

            1834 tarihinde çıkarılan ve Yoksullara Yardım Yasası’nda değişiklik yapan yasa (the Poor Law Amendment Act 1834), tarihçiler arasındaki uyuşmazlıklara karşın, önemli yönleri itibariyle, büyük ölçüde Yoksullara Yardım Raporu’nun (The Poor Law Report) tavsiyelerini uygulamak amacıyla hazırlanmıştır. Laissez faire görüşüne dayalı olarak hazırlanan Rapor,  yoksullara yardımda üç prensibe dayalı yeni bir sistem ortaya koyuyordu (Barr, 1993, s. 16): yardım alma koşullarının ağırlaştırılması ya da güçleştirilmesi, ıslahevi testi ve idari merkeziyetçilik. Yardım alma koşullarının ağırlaştırılması 1834’ün merkezi doktriniydi. Ancak bu prensibin yaşlılara ya da hastalara uygulanması amaçlanmıyordu, yalnızca sağlıklı ve çalışabilecek durumda olan yoksul kişilere uygulanacaktı. Böylece, yardımların bu kişileri çalışmak yerine tembelliğe sevketmesi önlenmek isteniyordu. Islah evi testi (yani ıslahevinde yaşamak şartıyla yardımdan yararlanma) temel bir prensip değildi ama basitçe yardım alma koşullarının ağırlaştırılması prensibini güçlendiren bir araçtı. Islah evi kişilere, en kötü durumda olan işçinin yaşam standartlarının altında bir yaşam düzeyi sağlıyordu. Merkezileşmenin amacı ise, yerel düzeyde rüşvetten kaçınmak, tekdüzeliği sağlamak, maliyet-etkililiği arttırmak ve emek mobilitesini teşvik etmekti.

            1601 Yasası  ve 1834 prensipleri arasındaki fark önemlidir. 1601 Yasası, onurlarını kırmadan sağlıklı yoksullara iş verme amacındaydı. 1834 Yasası ise, yardımları büyük ölçüde tatsız ve üstelik onur kırıcı bir niteliğe sahip kılarak, yardım taleplerini-isteklerini engellemeyi amaçlamıştır (Barr, 1993, s. 15). Sanayileşmenin başladığı bu dönemde Ricardo’nun liberal felsefesi devletin ekonomik ve sosyal görüşlerine hakimdi. Dolayısıyla bu yaklaşım dönemin devlet anlayışına uygun düşmekteydi. Uygulamada, 1834 Yasası’nın etkisi  öngörülenden daha az olmuştur. Yoksulların çoğu ıslah evlerinin katı koşullarını kabul etmeye zorlanmış, diğerleri de bundan kaçınmak için çok kötü yaşam şartlarına maruz kalmıştır. Bununla birlikte büyük acımasızlığı nedeniyle sistem, zaman içinde değişim için bir zorlayıcı güç olmuştur. Böylece 1834 Yasası daha sonraki gelişmelerin köklerinden biri olarak görülebilir (Barr, 1993, s. 16).

            Kapitalist sistemin beşiği olan İngiltere, 1601 ve 1834 Yasaları ile Batılı ülkelerde yoksullara yardım alanında öncü olduğu gibi, çalışma hayatında da ilk sosyal mevzuatın çıkarıldığı ülke olmuştur. İşçilere 1824 yılından itibaren örgütlenme hakkı tanınmıştır. Robert Owen’in çabaları ile 1801’den başlayarak çocukları kapsayan koruyucu sosyal mevzuatın oluşturulmasına girişilmiştir. 1840’tan sonra Fransa da bu alanda İngiltere’yi izlemeye başlamıştır (Talas, 1999, s. 119).

            Almanya, 1815’te henüz sanayileşme sürecine girmemişti ve İngiltere’ye nazaran geriydi. Bu ülkede sanayileşme 1830-1840’lı yıllarda başlamış; 19. yüzyılın ortalarında kitlesel olarak yoksulluk içinde bulunan işçiler önemli bir sosyal sorun haline gelmişlerdi (Sözer, SDU, s. 3). Almanya, kısmen sosyal huzursuzluk korkusuyla, kısmen de sosyalist harekete karşı olarak, 1880’de sosyal sigortaya başlamıştır.  Yeni Zelanda, büyük ölçüde ihracata bağlı ekonomisi artan uluslararası rekabetle karşı karşıya kalınca ulusal etkinlik nedeniyle 1898’de primsiz emekli aylığı uygulamasına başlamıştır. İrlanda, Danimarka, Avusturya, Çekoslavakya ve Avustralya da 1908’e kadar bazı sosyal yasalar kabul etmiştir (Barr, 1993, s. 22).

            İsveç, gelişmiş bir ulusal bürokrasiye ve bir çok ülkeye göre daha eskilere dayanan bir merkezi devlet geleneğine sahipti. İsveç'te eğitim 1842’den beri zorunlu olmuş, 20. asrın başında devletin hastalık ve mesleki kaza sigortasına desteği yasalaşmış ve bu ülke 1913’te evrensel ve zorunlu yaşlı aylıkları sistemini ilk kuran ülke olmuştur (Pierson, 1991, s. 121).

            ABD’nde ise, 20. asra kadar yoksullara kamu yardımı geniş ölçüde yerel yönetimlerin kendi yoksullara yardım kanunlarına göre sınırlı ölçüde sağlanmış; Federal düzeyde kamu yardımı ise büyük ölçüde Sivil Savaş’ta görev yapmış Kuzeyli askerlere ödenen aylıklarla sınılı olmuştur  (Pierson, 1991, s. 119). 1935’e kadar, felaket zamanları hariç, sağlıklı-güçlü bir kişinin çalışmaksızın, kamu yardımı alarak hayatını sürdürebileceği  düşünülmemiş; hayırseverlik temeline dayanan kamu yardımı, yararlananlar açısından genellikle sosyal açıdan onur kırıcı bir uygulama olarak kabul edilmiştir  (Barr, 1993, s. 27-28).

            Refah devletinin ortaya çıkışı ve gelişimini, çeşitli ülkelerin temel refah programlarına giriş tarihlerini gösteren tablo yardımıyla özetleyebiliriz. Daha önceki paragraflarda belirtildiği gibi "refah devleti uygulamaları" çok eski zamanlara dayanmaktadır. Bununla birlikte; bugün bildiğimiz anlamda "refah devleti"nin ortaya çıkışı hususunda genel kabul ise; refah devletinin 19. yüzyılın ortalarında ilk öğretimin kamuca sağlanması ve daha belirgin olarak ise, 1883 yılında Bismarck’ın ilk kez sosyal sigorta programını yasalaştırması ile resmen başladığı şeklindedir (Gough, NPD, s. 895). Tablo x deki veriler, ilk öğretim ve bazı öncü yasalar hariç, refah devletinin gerçekten 20. yüzyılın ürünü olduğunu açıkça göstermektedir. Bunun yanında, ülkelerin refah sistemleri arasında, faaliyet alanı ve model itibariyle belirgin farklılıklar olduğu da görülmektedir.

      Tablo: Çeşitli Ülkelerde Sosyal Refah Programlarının Başlangıç Tarihi

Programın Adı

Programın Başlangıç Tarihi

 

Almanya

Birleşik Krallık

İsveç

Fransa

İtalya

ABD

Kanada

Sosyal Sigorta:

   Endüstriyel Kaza

   Hastalık

   Emekli Aylıkları

   İşsizlik Sigortası

   Aile ödenekleri

   Sağlık Sig./Hizmeti

 

1884

1883

1889

1927

1954

1880

 

1906

1911

1908

1911

1945

1948

 

1901

1910

1913

1934

1947

1962

 

1946

1930

1910

1967

1932

1945

 

1898

1943

1919

1919

1936

1945

 

1930

-

1935

1935

-

-

 

1930

1971

1927

1940

1944

1972

 

 

 

 

 

 

 

 

Kişisel Gelir Vergisi Uygulaması

1920*

(1873)

1918

1903

1960

1923

1913

v.y.

 

 

 

 

 

 

 

 

Eğitim:

   *Okuma Bilmeyen

      Yetişkinlerin Sayısı    

       İlk Kez < %20

 

   *Orta Öğretime Kayıt    

         İlk Kez > %10

 

   *Üniversiteye Kayıt    

        İlk Kez > %10

 

1850

 

 

 

1925

 

 

1975

 

1880

 

 

 

1923

 

 

1973

 

1880

 

 

 

1937

 

 

1968

 

v.y.

 

 

 

v.y.

 

 

v.y.

 

v.y.

 

 

 

v.y.

 

 

v.y.

 

1870

 

 

 

1915

 

 

1946

 

v.y.

 

 

 

v.y.

 

 

v.y.

NOT: “Sosyal sigorta”, zorunlu devlet sigortasını ifade etmektedir. İşverenlerin belirli gruplara yönelik hukuksal ya da sosyal yardım programları yükümlülüğünü kapsamaz.

* Prusya’da 1873 yılında başlamıştır.

v.y.=Veri Yok

Kaynak: Gough, NPD, s. 895.

 

            OECD ülkelerinde sosyal sigortaya giriş tarihlerini gösteren Tablo 1 ve çeşitli ülkelerde ana refah devleti programlarının başlangıç tarihini gösteren Tablo 2 yardımı ile refah devletinin ortaya çıkışı ve gelişimini farklı bir açıdan da değerlendirebiliriz.

 

Tablo : OECD Ülkelerinde Sosyal Sigortaya Giriş

 

Endüstriyel Kaza

Sağlık

Emekli Aylıkları

İşsizlik

Aile Ödenekleri

Belçika

1903

1894

1900

1920

1930

Hollanda

1901

1929

1913

1916

1940

Fransa

1898

1898

1895

1905

1932

İtalya

1898

1886

1898

1919

1936

Almanya

1871

1883

1889

1927

1954

İrlanda

1897

1911

1908

1911

1944

İngiltere

1897

1911

1908

1911

1945

Danimarka

1898

1892

1891

1907

1952

Norveç

1894

1909

1936

1906

1946

İsveç

1901

1891

1913

1934

1947

Finlandiya

1895

1963

1937

1917

1948

Avusturya

1887

1888

1927

1920

1921

İsviçre

1881

1911

1946

1924

1952

Avustralya

1902

1945

1909

1945

1941

Y. Zelanda

1900

1938

1898

1938

1926

Kanada

1930

1971

1927

1940

1944

ABD

1930

-

1935

1935

-

       Kaynak: Pierson,  (1991), s. 108.

 

     Tablo : Çeşitli Ülkelerde Ana Refah Devleti Programlarına Giriş

 

Birinci

İkinci

Üçüncü

Endüstriyel Kaza Sigortası

Almanya

(1871)

İsviçre

(1881)

Avusturya

(1887)

Sağlık

Almanya

(1883)

İtalya

(1886)

Avusturya

(1888)

Emekli Aylıkları

Almanya

(1889)

Danimarka

(1891)

Fransa

(1895)

İşsizlik

Fransa

(1905)

Norveç

(1906)

Danimarka

(1907)

Aile Ödenekleri

Avusturya

(1921)

Yeni Zelanda

(1926)

Belçika

(1930)

Erkeklere Oy Hakkı

Fransa

(1848)

İsviçre

(1848)

Danimarka

(1849)

Evrensel Oy Hakkı

Yeni Zelanda

(1893)

Avustralya

(1902)

Finlandiya

(1907)

      Kaynak: Pierson, (1991), s. 109.

            Tablo 1 ve Tablo 2’de sunulan verilerden görüldüğü gibi, Almanya’nın sağlık sigortasını başlattığı 1883 ve I. Dünya Savaşı’nın patlak verdiği 1914 tarihleri arasındaki 30 yıllık dönemde, ABD ve Kanada hariç incelenen tüm ülkeler, bazı devlet-destekli işgücü tazminatı sistemlerini uygulamaya başlamışlardır. ABD’de bile dönemin sonuna doğru federe devletler düzeyinde refah arzında  önemli ilerlemeler olmuştur (Pierson, 1991, s. 107-108). Aynı dönemde 13 Avrupa ülkesinin 11’i sağlık sigortasını destekleme yönünde tedbirler almaya  ve 9’u ise yaşlılara aylık bağlanması yönünde yasaları uygulamaya başlamıştır. İşsizlik tazminatı, uygulamaya konan başlıca dört sosyal sigorta tedbiri içinde sonuncusu olmasına karşın, 1920’ye kadar 10 Avrupa ülkesi, işsizliğin sonuçlarına karşı koruma sağlamada devletin sorumluluğunu esas alan çeşitli programlar kabul etmişlerdir. Tablo 1’de ayrıca görülmektedir ki, çoğu ülke için aile ödenekleri, refah yasalarının “ikinci dönemine” aittir. Söz konusu devletlerin yalnızca üçte biri 2. Dünya Savaşı’nın çıkışına kadar olan dönemde aile ödeneklerini yasalaştırmıştır.

 

 I. ve II. Dünya Savaşları Arası Dönem: 1914-1945 Dönemi

            1914  yılında I. Dünya Savaşının başlaması ile kapitalist ülkelerde hükümetlerin ekonomik ve sosyal hayata müdahaleleri artmış,  savaşın getirdiği olağanüstü şartlar nedeniyle parlamentoların yetkileri kısıtlanmıştır. Savaş sonrasında ise, bir yandan savaştan etkilenen tüm ülkelerde savaşın yol açtığı tahribatın giderilmesi ve savaş borçlarının ödenmesi gereği, diğer yandan Almanya’nın karşılaştığı enflasyon, Rusya’nın sosyalist düzene geçmesi vb., dünyada birçok ülkenin yeni bir döneme geçmesine yol açan koşulları  doğurmuştur. İtalya faşizme geçmiş, diğer ülkelerde ise devletçilik ve ekonomik planlama uygulamalarına yönelik  girişimler başlamıştır. I. Dünya Savaşı’ndan sonra, savaştan etkilenen milyonlarca insanın talepleri, devletin başta  konut, sağlık, emekli aylığı ve rehabilitasyon olmak üzere bir çok alanda sorumluluklarını arttırmış; savaş zamanının acil ihtiyaçları nedeniyle artan kamu harcamaları savaş sonrasında tamamiyle eskiye düzeylerine dönmemiştir. Politikacı, bürokrat ve vergi mükellefleri de bu duruma uyum sağlamış ve devlet kontrolü ve müdahaleleri savaş sonrasında  da artarak devam etmiştir (Pierson, 1991, s. 117-118).

            Bu dönemin belirgin özelliği artan refah harcamalarıdır. İki Savaş arasındaki bu dönem “Consolidation (Konsolidasyon)” yılları olarak bilinir (Pierson, 1991, s. 125). Kendinden önceki 25 yılın yoğun yenilikleri ve 1945 sonrası olağanüstü büyüme dönemi arasına düşen iki dünya savaşı arasında yer alan bu dönem, çoğu kez refah devletinin oldukça sakin, hareketsiz bir dönemi olarak tanımlanır.

            Bazı iktisatçılara göre, refah devletinin II. Dünya Savaş sonrası dönemde gösterdiği olağanüstü gelişmenin temeli 1920’ler ve 1930’larda atılmıştır. Douglas Ashford bu dönemi şöyle tanımlamaktadır: “Bu dönem, 1945 sonrası refah devletinin gelişmesi için gerekli ortamı hazırlayan, sosyal politikanın tam anlamıyla  ulusallaştırılmasına karşı mevcut olan ciddi engellerin kaldırıldığı dönemdir.” Örneğin, Birleşik Krallık’ta, İsveç ve ABD’de, bu dönem, savaş sonrası refah devletinin dayandığı daha müdahaleci yönetim biçimine ilişkin kurum ve uygulamaların oluşturulmasında belirleyici olan dönemdir. Ayrıca hükümetler, bu dönemde ekonominin makro yönetimi ve tam istihdamın sürdürülmesinde aktif ve müdahaleci bir yol izleme imkanı açısından  yeni tercihlerle karşı karşıya kalmışlardır. Middlemas, savaşlar arası dönemin Birleşik Krallık’ta ilk kez devletin, örgütlü sermaye ve örgütlü işgücünün çıkarlarının görüşülmesi ve uzlaştırılmasına dayalı yeni bir yönetim sisteminin oluşturulduğu dönem olduğunu ileri sürmektedir (Pierson, 1991, s. 116). Bu sistem, sosyal politikanın teşviki yoluyla sınıflar arası çatışmaların hafifletilmesi ve sistemik krizlerden kaçınma amacına yönelikti.

            Bu dönemde devlet, özellikle kapsam ve maliyet açısından, sosyal refah faaliyetlerini azaltmıştır. 1880-1920 dönemi, refah devletinde yasal yeniliklerin olduğu dönemdir. Refah devletinin mali sonuçları ise ancak 1920’lerde açıkça ortaya çıkmaya başlamıştır. İlk kurulan sosyal sigorta sistemlerinin çoğu, sadece çok yoksul kişiler için  çok düşük düzeylerde faydalar sunmuştur. Bu dönemdeki sigorta programlarının finansmanında devletin katkısı da oldukça sınırlı tutulmuş, gerekli fonların sağlanmasında potansiyel yararlanıcıların ve onları istihdam edenlerin primleri esas alınmıştır (Pierson, 1991, s. 117). Bununla birlikte, 1. Dünya Savaşı sonrasında, 1914 yılından önce yapılan yasal düzenlemelere dayanan sigorta ve aylık ödemelerinin vadesinin gelmesi nedeniyle 1920 ve 1930’ların başında sosyal harcamalarda bir artış meydana gelmiştir. Aslında sosyal harcamaların, yasal ya da idari girişimlerden ziyade, aylık haklarının vadesinin gelmesi ve demografik değişimlerden kaynaklanan bu doğal büyüme eğilimi, refah devletinin her dönemde belirgin bir niteliği olmuştur (Pierson, 1991, s. 117).

            1930’ların başında 1929 yılında ortaya çıkan ekonomik durgunluğun derinleşerek devam etmesi, sosyal refahın sağlanmasında ilk temel kısıntıların yapılmasına yol açmıştır. 1920’den 1940’a kadar İngiltere’de işsizlik oldukça yüksek seviyede seyretmiş ve bunun sonucunda işsizlik sigortası gerçekte çökmüştür. Diğer ülkelerin çoğunda da bu alanda  yaşanan sorunlar, tartışmalar ve çözümler benzer niteliklere sahip olmuştur (Barr, 1993, s. 24). İngiltere’de 1920’lerin sonunda politik alandaki temel sorunlardan biri işsizlere sağlanacak faydaların nasıl düzenlenip finanse edileceği, diğeri ise genel olarak ekonomik kriz ve özellikle işsizliğin nasıl azaltılabileceği idi. Ünlü İngiliz iktisatçılarından John Maynard Keynes, Liberal Parti’nin ve diğer partilerden bazı politikacıların da desteğiyle kamu harcamalarının arttırılmasını savunuyordu. Ramsay McDonald gibi muhafazakarlar ise, geleneksel ortodoks görüşü izleyerek, harcamalarda indirimi, dengeli bütçeyi ve daha düşük düzeyde bir borçlanmayı savunuyorlardı (Barr, 1993, s. 25). 1931 Krizinde muhafazakarların görüşleri hakim olmuş ve sonuçta harcama kesintileri karşısında, işsizlik artmıştır.

            1930’lar, oldukça farklı ve çoğu kez birbirinin zıddı niteliklere sahip olan ABD ve İsveç refah devleti rejimlerinin gelişimi açısından da ayırt edici bir dönemdir. En gelişmiş ve en az gelişmiş refah devleti tiplerine sık sık örnek gösterilen bu iki refah devletinin orjinlerinin, özellikle modern akademisyenlerce, oldukça benzer olduğu düşünülmektedir (Pierson, 1991, s. 118-119). Her iki ülkede de refah devletinin bu yükseliş döneminde önemli politik düzenlemeler söz konusu olmuş ve hükümetin doğal partisi olarak sırayla Demokratlar ve Sosyal Demokratlar iktidara gelmişlerdir.

            Büyük depresyonun ortaya çıktığı ülke olan ABD, müdahaleci kapitalizmin de ortaya çıktığı ilk toplumlardan biridir. 1933 yılında Başkan olan Roosevelt, üç yıldan beri tüketilemeyen aşırı bir üretime, gittikçe düşen fiyatlara ve artan işsizliğe karşı New Deal politikası olarak anılan bir dizi önlem alarak uygulamaya koymuştur. Roosevelt yönetimine gelinceye kadar ABD'de çalışma hayatına ilişkin bir sosyal politikanın var olduğunu söyleme olanağı yoktur. İşçi-işveren ilişkileri daha çok özel ve kişisel sözleşmeler düzeyinde oluşmakta idi. Toplu iş sözleşmeciliği de işverenlerin sendikalara karşı olumsuz tutumları sonucu ancak 1935'ten sonra yasal gelişme olanaklarına kavuşuyordu. En az ücretin saptanması, sendika ve toplu sözleşme hakkı ve sosyal güvenlikle ilgili ilk önemli önlemler de 1935 yılında alınmıştır (Talas,1999, s. 133, 142).

            New Deal’in sosyal yönü, 1935 Social Security Act (Sosyal Güvenlik Yasası) ile somutlaşmıştır. Yasa ile, geniş ölçekli bir sosyal güvenlik programı oluşturulmuş; iki temel sigorta programı (Federal Devlet İşsizlik Sigortası Programı ve Federal Devlet Yaşlı Aylıkları Programı) ve üç temel yardım şekli (Yoksul bakıma muhtaç çocuklara, körlere ve yaşlılara yardım) öngörülmüştür. 1935 Yasası, böylece, Amerikan refah devletinin doğuşunu  simgelemiş, onun büyümesi ve gelişmesi için bir temel oluşturmuştur (Pierson, 1991, s. 118, 120; Barr, 1993, s. 29-30).

            1930’lu yıllarda, İsveç refah devletinde de önemli bir değişim olmuştur. İşsizliğin hızla arttığı bir ortamda, 1932 yılında ilk İskandinav sosyal demokrat hükümeti iş başına gelmiştir. İsveç refah devleti, 1930’lar ve sonrasında, aktif işgücü piyasasını destekleme politikası, kamu istihdamı, toplu ücret pazarlıkları, açık bütçe uygulamaları ile ekonomi politikası alanında  gösterdiği gelişmeyi sosyal politika alanında da göstermiştir (Pierson, 1991, s. 122-123). 1933-1938 döneminde yeni konut ve  istihdam programları oluşturulmuş, emekli aylıkları, çalışanlara tatil hakkı, ücretsiz hamilelik ve doğum hizmetleri, yeni evlilere devlet kredisi sağlanması gibi alanlarda yeni yasal düzenlemeler yapılmıştır.

            Bu dönemde diğer ülkelerde de bazı gelişmeler olduğu görülmektedir. Danimarka’da 1933 yılında “Büyük Sosyal Reform (Great Social Reform)”, Yeni Zelanda’da 1938 Sosyal Güvenlik Yasası (Social Security Act), Kanada’da 1940’ta Federal İşsizlik Sigortası Yasası (Federal Unemployment Insurance Act) ile nihai şeklini alan federal işsizlik tazminatı programları bunlara örnek olarak verilebilir (Pierson, 1991, s. 123-124).

            1930’lardan sonra alınan ekonomik önlemler içinde de sosyal niteliği ön planda olanların  ağırlıklı olduğu görülmektedir. Esasen, sosyal politikanın amaçları arasında genellikle ekonomik bakımdan zayıf olanların korunması ilk sırada yer aldığı için, 1930'lardan sonra alınan tarımsal ürünlere taban fiyat saptamak, sanayi ve tarım kesimlerinde fiyat düşmelerini önlemek için fiziksel sınırlamalara başvurmak, devlet stokları oluşturmak ve geliştirmek gibi ekonomik önlemler de sosyal yönü ağır basan önlemler olarak kabul edilmektedir (Talas, 1999, s. 142).

            Genel olarak, iki Dünya Savaşı arasındaki dönemde, devletin, esasen sosyal-ekonomik olaylar karşısında kararsız kaldığı, harekete geçtiği zamansa tereddütlü ve çelişkili davrandığı, değişen koşullara kolay ayak uyduramadığı görülmüştür. Devlet sosyal-ekonomik  gelişmeleri geriden takip etmiş; ancak, emekçi sınıfın baskı ve mücadelesi ile hemen müdahale gerektiren acil durumlar karşısında çalışma şartlarını düzenlemek, fiyat ve kazançları düzenlemek, büyük kazançları vergilendirmek, işsizlere iş bulmak üzere harekete geçmek zorunda kalmıştır. Bu dönemde “sosyal yardım” devleti anlayışının giderek benimsendiği ve yaygınlaştığı görülmüştür (Göze, 1995, s. 126-127). Ancak sosyal yardım devletinde, sorunları önleyici bir tedbir alınmadığı gibi sonradan alınan önlemler de sorunları tedavi edici ve ortadan kaldırıcı değil, ancak dış belirtileri gidermeye ve olumsuz sonuçları hafifletmeye yönelik olmuştur. Bu dönemde devletin sosyal ve ekonomik hayata müdahaleleri planlı ve kapsamlı değil, istisnai ve amprik bir nitelik taşımış; yapılan müdahaleler beklenen sonuçları doğurmayınca yeni ve değişik müdahaleler yoluna gidilmiştir (Göze, 1995, s. 127).

 

II. DÜNYA SAVAŞI'ndan 1970'lere Kadar Olan Dönem: Refah Devletİ ANLAYIŞININ YAYGINLAŞMASI

 

            II. Dünya Savaşı, herkesin hayatını etkilemiş ve bu nedenle fikir ve tutumlarda önemli değişikliklere yol açmıştır. Savaş, sosyal ayrımları azaltmış, kıtlıklar ve bombalar, 1930’lardaki işsizliğin aksine tüm sosyal sınıfları eşit şekilde etkilemiştir. Ortak sorunların baskısı, ortak çözümlerin kabulüne neden olmuştur. Savaş sırasında sosyal sınıflar karıştığı için, sosyal sorunlar toplum ve politikacılar açısından daha farkedilir ve önemli hale gelmiş, fikirler ve tutumlar da bu yönde değişmiştir (Barr, 1993, s. 31). Artık iki savaş arası dönemde olduğu gibi büyük kitlelerin açlık ve sefalet içinde yaşamalarına kimsenin göz yummayacağı, üretim bolluğu ve tüketim darlığı çelişkisini hoş karşılamayacağı anlaşılmıştır. Ekonomik yönden güçsüz kitlelerin yeni bir sosyal ekonomik düzen isteklerinin haklı ve doğal bir istek olarak kabul edilmesi zorunlu olmuştur (Göze, 1995, s. 128).

            Savaşın getirdiği fikir ve tutumlardaki bu değişime bağlı olarak, savaş sonrasında yeni sosyal, politik ve ekonomik düzen şu çerçevede oluşturulmuştur (Pierson, 1991, s. 129): 1) Temel olarak kabul edilen kapitalist uluslararası piyasa parametreleri dahilinde, yurt içinde tam istihdamı ve ekonomik büyümeyi sağlamada Keynesyen ekonomi politikalarının izlenmesi. 2) Piyasa ekonomisine verilen ağırlığa bağlı olarak daha az ya da daha çok “kurumsal refah devleti” kabulü. 3) Sağ ve sol, emek ve sermaye arasında bunların temel sosyal kurumları (piyasa ekonomisi ve refah devleti) üzerinde geniş-tabanlı bir uzlaşma ve bu kesimlerin çatışan çıkarlarının uyumlaştırılması. Sözü edilen bu liberal demokratik veya sosyal demokratik kurumlar, ekonomik hastalıklardan ve politik kutuplaşmalardan kaçınmanın en iyi garantisi olarak görülmüştür.

            Savaş sonrası farklı ve çatışan kesimler arasında yukarıda belirtilen konsensusu,  sınıflar arası ve partiler arası konsensus olarak iki açıdan ele almak mümkündür (Pierson, 1991, s. 129): Sınıflar arası konsensus, emek açısından, geleneksel ekonominin sosyalizasyonu isteğinden ve sınıf savaşı ideolojisi ve uygulamasından vazgeçilmesi anlamına gelmektedir. Sermaye açısından ise; tam istihdam taahhüdünün ve ekonomide stratejik işletmelerin mülkiyetinin kamuya ait olmasının  kabulünü ve refah devletinin desteklenmesini ifade etmektedir. Sürdürülebilir ekonomik büyüme için emek ve sermaye genel amaçları paylaşmak zorundadır. Bu uzlaşma ekonominin makro planda devletçe yönetilmesini gerektirir. Devlet, sendika ve işverenler arasındaki ilişkileri koordine edecek, ekonomik büyüme için gerekli ön koşulları sağlacak ve refah devletini idare edecektir. Partiler arası konsensus ise; politik sürecin anayasal kuralları, sağ ve sol partilerdeki aşırı uçların marjinalizasyonu, politik bir uzlaşma ve pazarlık stili, seleflerin yasalarının büyük ölçüde kabulü ve örgütlü sermaye, örgütlü işgücü ve Keynesyen ekonomiye ilişkin belirli çıkar ve fikirler lehindeki eğilimlerin mobilizasyonu konularında genel bir uzlaşmayı ifade etmektedir.

            Savaş sonrasının devleti ancak, savaş sonrası toplumlarının sosyal ekonomik ihtiyaç ve koşullarına uygun yapıda bir devlet olabilirdi. Bu devletin temel amacı, toplumda sosyal refah ve ekonomik gelişmeyi sağlamak olacaktı. Bunun taşıdığı anlam ise çok önemli olup; buna göre bu devlet, ülkenin tüm üretim kaynaklarının -maddi ve insan kaynaklarının- en rasyonel şekilde idaresini sağlayacaktı (Göze, 1995, s. 128). Bu dönemde, uluslararası düzeyde,  ABD’nin liderliğinde uluslararası açık pazar ve Batı dünyasının topluca korunması düşüncesi hakim olmuş ve desteklenmiştir. Ulusal düzeyde ise, genel olarak kapsamlı refah devleti uygulamaları sürdürülmüş, karma ekonomi desteklenmiş, tam istihdam politikaları ile sürdürülebilir kalkınma politikaları izlenmiştir (Pierson, 1991, s. 129-130).

            Refah devletinin tarihinde II. Dünya Savaşı sonrasında başlayan ve 1970’lerin ortalarına kadar süren bu yeni dönem, refah devletinin  “altın çağı (golden age)” olarak adlandırılmaktadır (Pierson, 1991, s. 125). Bu dönemde; tam vatandaşlık fikrine dayalı çok daha kapsamlı ve evrensel bir refah devleti oluşturmak için hızla reformlara girişilmiş, bu doğrultuda devlet, refah sisteminin kapsadığı riskler ve gruplar ile sağlanan faydaların hızla genişlemesi için kaynakları arttırma taahhüdü vermiş; ekonomik büyüme ve tam istihdamı gerçekleştirmeyi vaadetmiş ve bu ortamda karma ekonomi ve kapsamlı sosyal refah sistemi lehine oldukça geniş tabanlı bir politik konsensus sağlanmıştır. Dolayısıyla, İkinci Dünya Savaşı ile birlikte, devletlerin kararsız tutumları son bulmuş, böylece savaş, devletlerin sosyal eğilimlerini belirlemelerine olanak sağlamıştır (Göze, 1995,  s. 127).

            Bu gelişmeler sonucunda, 1945 yılı sonrasında, bir çok Batı Avrupa ülkesinde önemli sosyal reformlara girişilmiştir. Örneğin Fransa ve İrlanda’da 1940’lı yılların sonu hızla yeni politikaların uygulandığı bir dönemdir. Bu politik değişiklikler de hızla GSMH içinde sosyal harcamalara ayrılan payı yükseltmiştir (Pierson, 1991, s. 127).

İngiltere'de savaş sonrası, savaş sırasında halkın çektiği yoksulluk ve sistemde mevcut bazı aksaklıklar için çözüm önerileri bulmak amacıyla kurulan “Sosyal Güvenlik Komsiyonu”'nun Sir William Beveridge'in Başkanlığı'nda hazırladığı raporda; hastalık, pislik, cehalet, işsizlik ve yoksulluğu mücadele edilmesi gereken beş büyük sorun olarak görüyor, mevcut sosyal düzenin iyileştirilmesini, tedbirlerin herkes için tekdüze olması ve herkesi kapsaması gerektiğini ifade ediyordu. Tüm çalışanlar ve çalışmayanlar kapsama alınmalı, herkes aynı primi ödeyip, aynı haklara sahip olmalıydı. Devlet fertlere asgari düzeyde bir yaşam olanağı sağlamalı, kişiler fazlasını özel sigorta yoluyla elde etmeliydiler. Ailelerin yükünü hafifletecek çocuk parası sistemi ile tüm vatandaşları kapsayıcı bir sağlık sistemi kurulmalı, yüksek ve kararlı bir istihdam düzeyine ulaşılmalıydı (Sözer, SDU, s. 52-53).

1942 yılında hazırlanan söz konusu rapor doğrultusunda uygulamaya konan tedbirler ile İngiltere sosyal refah alanında atılıma geçmiştir. 1945'ten sonra İngiltere'de, yoksulluk, hastalık, işsizlik, cehalet ve pislik ile savaş ister İşçi Partisi ister Muhafazakar Parti hükümetleri söz konusu olsun, devletin başlıca görevleri arasına girmiş; de Gaulle yönetimindeki Fransa'da da sosyal güvenlik alanında önemli gelişmeler yaşanmış, işçilerin yönetime katılmalarının ilk adımları atılmıştır (Talas, 1999, s. 142-143).

            Savaş sonrası dönemde ABD'nin sosyal politika alanındaki müdahaleleri, Avrupa ülkelerindeki oluşumun oldukça gerisinde kalmıştır. ABD’nde refah sistemi, Avrupa’nın sosyal sigortaya dayalı sisteminden oldukça farklı yönde gelişmiş, refah kapitalizmi başlığı altında mesleki refah (işgücünün temsili, işgücünün hisseleri, şirket refahı ve emekli aylıkları) temelinde şekillenmiştir (Talas, 1999, s. 142; Pierson, 1991, s. 120).

            ABD’de, 1940’lardaki gelişmeler, genel olarak sosyal güvenlik sisteminin dışında ortaya çıkmıştır. 1946 Tam İstihdam Yasası (The Full Employment Act 1946) ile öngörülen politikalar, öncekilerden önemli ölçüde farklı olup, açıkça Keynesyen politikalardır. Yasa ile, Federal devlete tam istihdamı koruma sorumluluğu yüklenmiştir. Bununla birlikte, 1950’den sonraki yıllarda, sigorta programları, bu alanla ilişkili diğer çeşitli programlarla birlikte, tüm işçileri ve bağımlılarını kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Kapsanan risklerde de paralel bir genişleme olmuştur (Barr, 1993, s. 36).

            Refah devletinin büyümesinde, demografik değişiklikler de önemli bir unsurdur. Refah devletinin gelişim süreci içinde belirgin demografik değişiklikler olmuştur. Bunların en önemlileri ise; yaşam beklentisinde sürekli artış ve ölüm oranlarındaki düşüştür. Bu durum, bir çok refah devletinde yaşlı bir nüfus yapısı ve dolayısıyla yaşlı aylıkları ve sağlık hizmetlerinde artışla sonuçlanmıştır. Bununla birlikte, yaşlı nüfus yapısı genel bir özellik olmayıp, genel olarak refah devletleri arasında demografik yapının farklılık gösterdiği görülmektedir (Pierson, 1991, s. 113).

            Pierson, refah devleti nerede ortaya çıkarsa çıksın, programların kabul edilme ve genişleme düzeninin geniş ölçüde benzer olduğunu ileri sürmekte ve bu hususta üç kalıptan söz etmektedir (Pierson, 1991, s. 115): Birincisi, programlar açısından, iş gücünün endüstriyel kazalara karşı tazmini, genel olarak kabul edilen ilk önlemdir. Bunu hastalık ve sakatlık sigortası, yaşlılara aylık bağlanması ve son olarak işsizlik sigortası izlemektedir. İkincisi, kapsam açısından belli kalıpların paylaşıldığı görülmektedir. Başlangıçta kapsam, özellikle stratejik endüstrilerde ya da madencilik gibi tehlikeli işlerde çalışan işçilerle sınırlıdır. Daha sonra tüm endüstri işçileri, ardından tarım işçileri ve nihayet sigortalı işçilerin bağımlıları yasa kapsamına alınmıştır. Son aşamada ise, kendi işinde çalışanlar kapsama alınmış ve nüfusun  geneline en azından vatandaş olanlara bir ayrım yapılmaksızın sosyal koruma sağlanmıştır. Üçüncü olarak, programların genişlemesi açısından da geniş ölçüde benzerlik vardır. Programlarda ilk dönemlerde ortaya çıkan genişlemeler, daha kapsamlı ve katı seçilebilirlik koşullarını taşıyanlara daha yüksek faydalar sağlanması esasına dayanırken; sonraki dönemlerde ortaya çıkan genişlemelerde seçilebilirlik koşullarının daha az sınırlayıcı şekilde uygulandığı ve 1950’lerin sonundan itibaren zaman içinde düz oranlı faydalardan gelire bağlı faydalara doğru dönüşüm olduğu görülmüştür. Programların giderek isteğe bağlı olmaktan çıkıp zorunlu olması yönünde genel bir eğilim de söz konusudur.

            Sonuç olarak; gelişen kapitalist dünyada savaş sonrası dönem, olağanüstü bir büyüme ve refah artışı ile birlikte ekonomide yeni ve çeşitli devlet müdahalesi biçimlerinin söz konusu olduğu bir dönemdir. Hangi kriter esas alınırsa alınsın, bu dönemde refah arzında hızlı bir genişlemenin ortaya çıktığı görülmektedir  (Pierson, 1991, s. 128). Örneğin Batı Avrupa’da 1930’ların başında işgücünün yalnızca yaklaşık yarısı kaza, hastalık, sakatlık ve yaşlılığa karşı korunmaktaydı. Nadiren işgücünün beşte biri işsizlik sigortasına sahipti. 1970’lerin ortalarına gelindiğinde ise, işgücünün % 90’ından fazlası yaşlılığa, sakatlığa ve hastalığa bağlı gelir kaybına karşı; işgücünün % 80’den fazlası kazalara karşı  ve % 60’ı ise işsizliğe karşı sigorta kapsamına alınmıştı. Genel olarak 1950’lerin başında sosyal harcamalar GSMH’nın % 10-20’si arasında değişirken, zaman içinde hızla artarak 1970’lerin ortalarında GSMH’nın dörtte biri ile üçte biri arasında değişen seviyelere ulaşmıştır (Pierson, 1991, s. 128).

 

1970’ler ve sonrasi: refah devletinde bunalim yillari

            1970’lere gelindiğinde, refah devletleri I. Dünya Savaşı’nın sonunda bulundukları konumdan oldukça farklı bir konuma ulaşmışlardı. 1920-1970  döneminde, farklı ülkelerde, farklı programlar ve farklı dönemlerde farklı büyüme hızları söz konusu olduğu için bu dönem dikkatlice değerlendirilmelidir. Bununla birlikte bazı genellemeler yapmak mümkündür. 20. yüzyıl boyunca, GSMH’nın sosyal harcamalara ayrılan kısmı dikkate alındığında, refah devletinin olağanüstü bir genişleme gösterdiği görülmektedir. Örneğin, İngiltere’de GSMH’nın yüzdesi olarak sosyal harcamalar 1910’da % 4’ten 1975’te % 29’a çıkmıştır. OECD ülkelerinde savaş sonrası dönemde kamu harcamalarının GSMH içindeki payının artışında en dinamik faktörün refah devleti uygulamaları olduğu görülmektedir. Tüm gelişmiş OECD ülkelerinde, İngiltere, hariç ve ABD hariç, 1970’lerin sonlarında sosyal harcamaların toplam harcamalar içindeki payı % 50’yi aşmıştır. Çoğu hükümetin, 1973’ten sonra bu artış eğilimini durdurmak ya da tersine çevirmeye yönelik girişimlerine karşın; sosyal harcamaların artış eğilimi 1980’lerin başında da sürmüştür.  1981’e kadar İsveç, Hollanda, Batı Almanya ve Danimarka’da sosyal harcamalar, GSMH’nın üçte birini aşmıştır (Gough, NPD, s. 896). ABD’de GSMH’dan sosyal harcamalara ayrılan pay ise, 1890’da % 2.4’ten 1981’de % 20.2’ye yükselmiştir. Japonya’da bile sosyal bütçe 1890’da GSYİH’nın % 1.4’ü iken, 1985’te % 16.2’ye ulaşmıştır (Pierson, 1991, s. 111-112).

            Devletin vatandaşlarına sosyal ve ekonomik haklar tanıması ve bu doğrultuda sosyal hizmetler sunmasının toplumsal refahın maksimizasyonu için arzu edilir bir durum olduğu açıktır. Diğer yandan devlet, bu amaçla sosyal ve ekonomik görevler üstlendiği zaman bu görevlerini yerine getirmek için harcama yapmak zorundadır. Dolayısıyla sosyal devletin "sosyal ve ekonomik" görevlerinin zaman içinde giderek artması ile sosyal harcamaların da artması doğaldır. Ancak, gerek sosyal görevlerin gerekse buna bağlı olarak sosyal harcamaların ulaştığı muazzam boyutlar da dikkate alındığında, konuyu sadece topluma sağlanan eğitim, sağlık, sosyal güvenlik ve sosyal hizmetlerin faydasını dikkate alarak değerlendirmek mümkün değildir. Sosyal devletin sosyal faydası kadar sosyal maliyeti de vardır ve 1980'lere gelindiğinde dikkatler artık sosyal devletin sosyal maliyeti üzerinde yoğunlaşmış, kamu harcamaları ve özellikle sosyal harcamalar inceleme altına alınmıştır.       

            Sosyal devletin sosyal maliyetleri nelerdir?  Sosyal devletin sosyal maliyetlerini şu şekilde özetleyebiliriz:

-Çalışma Gayreti Üzerindeki Olumsuz Etkiler: Sosyal ve ekonomik hakların kapsamının giderek genişlemesi, kişilerin sosyal güvenlikle ilgili  endişelerini bertaraf ederek, çalışmak yerine boş durmayı tercih etmelerine yol açabilir. Diğer bir deyişle sosyal devletin sağladığı ekonomik ve sosyal haklar kişilerin , çalışma gayreti ve arzularını azaltıcı bir etkiye yol açabilmektedir.

-Toplam Tasarruflar Üzerindeki Olumsuz Etkiler: Sosyal devletin kişilere sağladığı ekonomik ve sosyal güvenceler, bireylerin ihtiyat amacı ile tasarrufta bulunmalarını anlamsız kılar. Yani devletin kişilere tanıdığı ekonomik ve sosyal haklar kişilerin tüketmekle tasarruf etmek arasındaki tercihlerini birincisi lehine değiştirir.

-Ekonomik ve Sosyal Hakların Kötüye Kullanılması Sorunu: Sosyal devlet anlayışında ekonomik ve sosyal haklar zaman içerisinde sayı ve kapsam açısından giderek artmış, hastalık, analık, sakatlık, yaşlılık, işsizlik, evlenme, doğum, konut sahipi olma, eğitim, vb. bir çok sosyal riske karşı kişilerin korunması söz konusu olmuştur. Ancak bu durum diğer yandan kişilerin sosyal hakları kötüye kullanmaları olanağını da arttırmış ve herşeyi devletten bekleyen bir vatandaş zihniyetinin doğmasına yol açmıştır. Sosyal refah devleti; kişileri çalışmak yerine devletten gelecek yardıma güvenerek tembelliğe ittiği ve aile ve toplum içi yardımlaşmayı ve dayanışmayı zayıflattığı dolayısıyla ahlaksal bakımdan istenmeyen sonuçlar doğurduğu gerekçesiyle de yoğun şekilde eleştirilmeye başlanmıştır. Bunun yanında, başlangıçta sosyal ve ekonomik hakların kapsamında olmayan çeşitli kesimler siyasal rekabet süreci içerisinde zamanla hakketmedikleri bazı sosyal yardımlara ve sosyal hizmetlere kavuşmuşlar; politikacılar oy kaygısıyla çeşitli kesimlere devlet kesesinden  refah transferleri gerçekleştirmişlerdir.

-Sosyal Devletin Harcamalarının Finansmanı Sorunu: Sosyal devletin genişlemesi  ve dolayısıyla sosyal harcamalardaki muazzam artış, söz konusu harcamaların finansmanı bakımından, Keynesyen politikaların da verdiği güçle, zaman içinde bütçe denkliğinden uzaklaşılması, açık bütçe uygulamalarının yaygınlaşması, vergilerin arttırılması, açık finansman ve borçlanmaya sıkça başvurulması şeklinde bir dizi uygulamayla sonuçlanmıştır. Bu uygulamalar ise; makro planda enflasyon oranlarında artış, büyüme hızlarının düşmesi, işsizlik, yüksek faiz oranları gibi sorunlara yol açmıştır. Mikro planda ise özellikle artan vergi yükü çalışma gayretinin azalması, emek verimliliğinin düşmesi, tasarrufların azalması ve spekülatif alanlara kayması, yatırımların azalması, kayıt dışı ekonominin genişlemesi gibi problemlerin temel kaynağı olmuştur. Diğer yandan artan emisyon hacminin doğal sonucu olan yüksek enflasyon ve sıkça başvurulan borçlanma sonucu artan faiz oranları da mikro planda yatırımların spekülatif alanlara kayması, reel ekonominin daralması vb. olumsuz etkileri beraberinde getirmiştir.

            Refah devletinin yukarıda belirtilen bu sosyal maliyetlerine ek olarak, devletin giderek artan ekonomik ve sosyal müdahalelerinin kişisel hak ve özgürlükler için bir tehdit oluşturduğu şeklindeki eleştirileri de unutmamak gerekir.

            Bu noktada, refah devletinin yukarıda açıklanan sosyal maliyetlerini ve sosyal faydalarını diğer bir deyişle sonuçlarını açıklamada ileri sürülen “uyuşma ve uyuşmazlık teorileri” şeklindeki tezlere değinmekte fayda vardır. Keynesyen ekonomistlerce kabul edilen uyuşma teorisi, refah devletinin ekonomik ve bütünleştirici rolünü vurgular (Gough, NPD, s. 896). Buna göre refah devleti ve kapitalizmin harmonizasyonu, savaş sonrasında yıllarca ekonomik büyüme ve politik istikrar üzerinde olumlu bir etki sağlamıştır. Ancak ekonomik krizin ilk belirtilerinin görüldüğü 1973 yılında bu durum değişmiştir. Ekonomik büyüme, geleneksel refah devletinin en önemli amaçlarından biri olarak kabul edilmektedir. 1950 ve 1960’lı yıllar boyunca, OECD ülkeleri dahilinde ortalama yıllık büyüme oranları yaklaşık % 5 civarında gerçekleşmiş; dönem boyunca enflasyon oranı yavaşça artmış ve 1960’ların sonuna kadar % 4’ün altında kalmıştır. Sürdürülebilir bir büyüme hızının yakalandığı 1950 ve 1960’lı yıllarda işsizlik oranı da düşük seviyelerde kalmıştır. 1950-1967 döneminde altı büyük OECD ülkesinde toplam işgücünün yüzdesi olarak işsizlik düzeyleri ortalama % 2.8’dir (Pierson, 1991, s. 132). 1973 sonrasında ise, büyüme oranları yarıya düşerken, enflasyon sürekli bir problem haline gelmiş ve 1974’te % 14’le zirveye ulaşmıştır (Pierson, 1991, s. 131).

            Karşıt tez olan uyumsuzluk tezi ise; politik spektrumun  sağında ve solunda yer alanların görüşleri doğrultusunda farklılaşmaktadır (Gough, NPD, s. 896-897). Sağ görüşe göre, modern refah faaliyetlerinin derecesi, devletin başarısızlığı ve aşırı büyümesine yol açmıştır. Devlet faaliyetlerinin istenmeyen sonuçları arasında artan enflasyon, sosyal programların amaçları karşılamada başarısız olması, kişisel sorumluluk ve bağımsızlığın erezyonu vardır. Refah devletinin sorumluluğu vatandaşların beklentileri ile birlikte artmış ve bunun sonucu demokrasilerin politik istikrarsızlığı olmuştur. Uyumsuzluk tezinin bu versiyonu; Thatcher ve Reagan hükümetlerinin devletin refah harcamalarını vergileri azaltmak için arz yönlü iktisat ve monetarist politikaların dizaynını kabul etmelerinde temel nedenlerden biridir.

            Sol görüşe göre O’Connor, Offe ve Habermas tarafından ileri sürüldüğü şekli ile uyumsuzluk tezi refah devletinin sonuçlarını refah devletinin ekonomideki konumuna ilişkin temel çelişkiden kaynaklanan sistemik başarısızlıklara bağlamaktadır (Gough, NPD, s. 896-897). Buna göre, refah devletinde, ekonomik alanda birbiriyle çelişen iki farklı davranış biçimi söz konusu olmaktadır: Bir yandan ekonomik büyümenin sağlanması için piyasa güçlerinin işleyişine karışmamak, diğer yandan piyasanın kontrol edemediği sorunların üstesinden gelmek için ekonomiye müdahale etmek.

            İngilizce konuşulan ülkelerde uyumsuzluk tezi hakim olmuş ve bu tezin politika önerileri uygulanmıştır. İsveç ve Norveç gibi Avrupa ülkeleri ise, 1970’lerden sonra hem tam istihdam hem de genişleyen refah politikaları izlemeye devam etmiştir (Gough, NPD, s. 896).

            Son olarak, 1970’lerden sonra genel olarak refah devleti uygulamalarındaki değişimi bir tablo yardımı ile kısaca ortaya koyabiliriz.

      Tablo: 1970'li Yıllarda ve Sonrasında  Sosyal Refah Devleti Uygulamalarında Değişim

Fayda Türü

Değişim

Örnekler

Yaşlılara Bağlanan Aylıklar

yükselen emeklilik yaşı

 

 

tam emekliliğe hak kazanmak için gerekli çalışma süresinde artış

 

fayda artışlarında enflasyona parelel yükselmelerde azalan tabanlar.

 

emekli aylığı için gelir testi uygulaması

İngiltere, Yeni Zelanda,

İtalya, Japonya

 

Fransa, Portekiz, İrlanda, Finlandiya

 

 

İngiltere, Fransa, İspanya

 

 

 

Avusturya, Danimarka, Avusturalya

 

Sakatlık

daha katı yetersizlik testi

 

 

yeni süre sınırları, azaltılan faydalar

 

İngiltere, ABD, Norveç,

Hollanda

 

İngiltere, ABD, Hollanda

İşsizlik

Fayda sağlama süresinde düşme

 

Faydaların düzeyinde düşme

 

 

seçilebilirlik koşullarının sıkılaştırılması

Belçika, Danimarka, ABD,  İngiltere

 

Almanya, İrlanda, İsviçre,

Yeni Zelanda

 

İngiltere, Belçika, Hollanda

Aile Ödenekleri

reel değerlerde azalma ya da seçilebilirlik koşullarının sıkılaştırılması

İngiltere, İspanya, Hollanda

        Kaynak: Ploug (1995), s. 65-67; International Social Security Review, in: Pierson, (1998), s. 21.

            Tablo'da gösterildiği gibi, 1970'ler ve  sonrasında bir çok ülkede temel refah programlarının uygulanmasına devam edilmekle birlikte, bir yandan refah programları vasıtası ile sağlanan fayda düzeyleri düşmüş diğer yandan faydaların elde edilme koşulları ağırlaştırılmıştır.

            Refah devletinin sonuçları ve sürdürülebilirliği ile refah alanında son dönemlerde yaşanan gelişmeler ilerki bölümlerde ayrıntılı olarak açıklanacağı için bu bölümde bu konulara kısaca değinmekle yetinilmiştir. Burada sadece şu hususu belirtmekte yarar bulunmaktadır: Refah devletinin geleceği, ekonomik olduğu kadar politik açıdan da sürdürülebilirliğine bağlıdır.

 


Kaynak: C.Can Aktan ve Özlem Özkıvrak, Sosyal Refah Devleti, 2003.

Not: Referanslar  yukarıda belirtilen kaynak içerisinde yeralmaktadır.