Devletin Rolü ve Kamu Sektörünün Kalitesi

Yaz: Vito Tanzi*

Çev: Özgür Saraç**

 

I. Devletin Rolü

İnsanoğlu grup içinde yaşama eğilimine sahip olduğundan sosyal bir varlık olarak adlandırılmaktadır. İnsanların toplum olarak bir araya gelmesi ise piyasaları oluşturmakta ve insanlar bazı sosyal kurumlara ihtiyaç duymaktadırlar. Piyasalar ve ekonomik faaliyetler ise, bazı katılımcıların uzmanlaşmaları ile düzenlenmektedir. Uzmanlaşma, değişimlere neden olmakta ve değişimler sözleşmeleri gerektirmektedir. Sözleşmeler ise, açık veya kapalı olarak düzenlenebilmektedir. Kapalı sözleşmeler, genellikle ilkel veya geleneksel toplumlarda geçerli olmakta ve büyük ölçüde güven duygusuna dayanmaktadır. Bu tür sözleşmeler genellikle sosyal kurallar ve manevi güçler tarafından zorla kabul ettirilmektedir.

Toplumlar gelişmeye başladıkça insanlar daha açık ve resmi sözleşmelere ihtiyaç duymaktadırlar. Gerçekte, bir ülkenin ekonomik gelişme seviyesi ile ihtiyaç duyulan resmi sözleşmelerin sayısı arasında pozitif yönlü bir bağlantı olduğu kabul edilmektedir. Piyasa ekonomilerinde bireyler servet biriktirebilmekte ve bu birikimler mülkiyetin ve mülkiyet haklarının korunmasına ihtiyaç göstermektedir. Bunun yanı sıra, servet sahipleri yabancı devletlerden gelen tehditlere veya bulundukları toplumdaki suç unsurlarına karşı bireysel korumaya gereksinim duymaktadırlar. Bunun sonucunda, bireylerin herhangi bir şekilde bir araya gelmesi, yukarıdaki fonksiyonları üstlenecek bazı temel kurumların varlığını gerektirmekte ve bu durum asgari bir devleti ifade etmektedir. Bu fonksiyonlar, ilkel toplumlarda devletin en temel rolü iken, herhangi bir toplumda devletin minimal rolü olarak değerlendirilebilir.

Toplumu oluşturan gruplar gelişmeye başladıkça ve toplumlar daha karmaşık hale geldikçe, devletin bireylerin refah seviyesini yükseltmesi için ilave sorumluluklar üstlenmesi gerekmektedir. Örneğin piyasalar, tekeller tarafından biçimlendirildiğinde, gerekli bilgiler piyasa aktörlerine ulaştırılmadığında veya bu bilgilere ulaşmak oldukça maliyetli olduğunda etkili değildirler. Bu durum rekabetin geliştirilmesi ve gerekli bilgilerin piyasa aktörlerine sunumu açısından devlet ihtiyacını ortaya çıkarmaktadır. Böylece bu ihtiyaçların tatmin edilmesi amacıyla bazı devlet kurumları oluşturulmalıdır.

Bazı mal ve hizmetler vardır ki, savunma ve adalet gibi, sadece devlet tarafından üretilirler. Çünkü özel şahısların bu mal ve hizmetlerin üretiminden elde edecekleri hiç bir menfaat bulunmamaktadır. Bu mal ve hizmetlerin devlet tarafından üretilmesi konusunda önemli bazı gerekçeler bulunmaktadır. Öncelikle bu mal ve hizmetlerin maliyetlerine katılmayanların tüketimden mahrum bırakılamaması, bu mal ve hizmetlerin devlet tarafından sunulmasında önemli bir gerekçedir. Ayrıca bu mal ve hizmetlerin ortak tüketime konu olmaları ve bazı kişilerin kullanımdan mahrum bırakılması toplumsal açıdan eşitsizliklere neden olacağından, bu durum bu mal ve hizmetlerin devlet tarafından üretimi açısından ayrı bir gerekçe olarak ortaya konulmalıdır. Bu nedenlerle bu mal ve hizmetlerin üretiminde bir gereklilik olmadığı halde, devlet tarafından sunulması gerekmektedir. Bu mal ve hizmetler kamu ekonomisi literatüründe kamusal mal ve hizmetler olarak adlandırılmaktadır. Yukarıda sözü edilen durumların her ikisinde de doğru kamusal mal ve hizmetler tahsis edilmelidir. Ayrıca bazı mal ve hizmetlerin üretimi veya tüketimi pozitif veya negatif yönlü dışsallıklar oluşturmaktadır. Eğer devlet müdahalesi olmazsa, muhtemelen piyasa bu mal ve hizmetleri ya yetersiz ya da aşırı miktarda üretecektir. Bu nedenle müdahale için kamu sektörüne ihtiyaç olabilmektedir.

Devletin temel rolüne ilişkin olarak yukarıda verilen örneklerin tümü kamu ekonomisi literatüründe kaynak tahsisi (allocation) olarak ele alınmaktadır (Bkz., Musgrave 1959). Bazı kaynak tahsisi sorunları olmasına rağmen, müdahalelerle yapılan düzenlemelerin uygulanması bakımından devlet bazı kaynaklara ihtiyaç duymaktadır. Prensip olarak devlet kamusal mal ve hizmetlerin üretimi için bireylerin servet ve zamanlarına müdahale ederek doğrudan bu kaynakları tahsis edebilmektedir. Kamulaştırma yöntemleri ve zorunlu askerlik hizmeti bu duruma örnek olarak verilebilir. Ayrıca tarihsel süreç içinde ortaçağda yollar genellikle benzer yöntemlerle inşa edilmiştir. Bununla birlikte, vergiler aracılığıyla kaynak tahsisi de alternatif bir yöntem olarak kullanılabilmektedir. Bu yöntem bir vergi sistemine ve vergileri toplayacak kurumlara gereksinim ortaya çıkarmaktadır. Ayrıca, harcamaları yapacak ve bu harcamaları yönlendirecek bir kuruma da ihtiyaç duyulacaktır. Piyasa ekonomisinde yer alan bir devletin bu faaliyetlerin piyasa ve toplum üzerinde oluşturduğu maliyetleri minimize etmesi beklenmektedir. Bu yüzden yüksek kaliteli bir kamu sektörü verimsiz harcamaları en aza indiren bir harcama sistemi ile etkin bir vergi sistemini gerektirmektedir. Ayrıca bu durum üstlendiği görevleri layıkıyla yerine getirebilen bir devletin oluşturulması için yeterince geniş bir bütçeye de ihtiyaç göstermektedir (Bkz., Tanzi ve Zee, 1998).

Buna ilave olarak devletin en temel görevi, Adam Smith’in “Milletlerin Zenginliği” adlı eserinden bu yana bir çok ekonomist tarafından tanımlanan ve üzerinde uzlaşmaya varılan kaynak tahsisi rolüdür. İçinde bulunduğumuz yüzyılda ise bu role ilave olarak devlete bazı roller tahsis edilmiştir. Bu roller; gelirin yeniden dağılımı, ekonomik faaliyetlerin stabilizasyonu, iktisadi kalkınma ve istihdamın sağlanması şeklinde sıralanabilir. Bu görevler ekonomi teorisinde devletin kaynak tahsisi görevinden daha esnek olarak yerleşmiş olmakla birlikte, 20. yüzyılın ikinci yarısındaki politika uygulamalarında ulaşılmak istenen amaçlar arasında yer almıştır. Esasen bu roller geçmiş yüzyılda hükümet faaliyetlerinin genişlemesinde önemli ölçüde etkili olmuştur.

Piyasalar mal ve hizmet üretiminde bulunmakta ve katılımcılarına gelir sağlamaktadır. Gelir veya servet dağılımı, finansal kaynaklar, insan sermayesi ve doğal kaynaklar gibi bireylerin ilk durumları kazanma eğilimi, çaba gösterme, şans faktörü, risk alma ve hükümet politikası gibi kriterler dikkate alınarak belli bir kalıba göre belirlenmektedir. Bunun yanı sıra, fiziksel ya da zihinsel engeller nedeniyle veya yaşlılık, işsizlik ve ekonomik yönden aileye bağlılık gibi durumlar nedeniyle, bazen yeterli bir gelir seviyesine ulaşılamamaktadır. Bu nedenlerle içinde bulunduğumuz yüzyılda bazı ülkelerde devlet transferler aracılığıyla tüketim seviyelerine asgari düzeyde katkıda bulunarak bu kimselere ilave bir gelir sağlamaya çalışmaktadır. Bu nedenle, adalet sorunu veya yoksulluk hali gibi nedenler devlet müdahalesini zorunlu kılabilmektedir.

Devletin yeniden dağılım rolü ekonomideki müdahalelerinin şeklini değiştirmiştir. Esasen, devletin kaynak tahsisine ilişkin rolü teknik ve objektif analizlerle belirlenmekte iken, yeniden dağıtıma yönelik rolü prensip olarak tarafsız bir şekilde tesis edilememektedir. Yeniden dağıtım rolü tarafsız olmalı, ahlaki ve siyasi düşünceler temeline dayanmalıdır. Örneğin; ideal bir Gini Katsayısı belirlemenin veya bir ülkenin gelir dağılımının alt ve üst sınırlarına ait oranların mükemmel bir şekilde saptanmasının objektif bir yöntemi bulunmamaktadır. Ayrıca, tutarlı bir yoksulluk sınırının belirlenmesi de oldukça zordur. Bu nedenle, bu kararlar kaçınılmaz olarak hükümette yer alan nüfuzlu kişilerin önyargılarından ve zaman içinde egemen olan sosyal akımlardan etkilenmektedir.

Programlar gelirin yeniden dağılımını hedeflemekte ve mevcut kamu kurumları bu programların yönetimi ile görevlendirilmektedir. Bu nedenle, programlar refah devleti adı altında kamu harcamalarında ve vergileme seviyesindeki artışları yönlendirmeye ilişkin olmaktadır. Aynı zamanda bu yeniden dağıtımın amacı, gelişen vergileme sayesinde süreklilik göstermektedir. Ancak bu durum genellikle geniş bir bürokrasiyi ve daha fazla kamu harcamasını gerektirmektedir. Bir çok ülkede kamu istihdamının büyük bir bölümü eğitim, sağlık veya benzeri sosyal hizmetler alanında çalışmakta ve sanayileşmiş ülkelerdeki toplam kamu harcamalarının büyük bir bölümü emeklilik sistemini kapsayan sosyal programlara yönelik olarak kullanılmaktadır. Bu gibi durumlarda kamu istihdamı, gelirin yeniden dağıtımı amacını kapsamaktadır (Bkz., Alesina vd., 1999).

Bir resesyon veya depresyon ortaya çıkmaya başladığında alçalma ve yükselmeler nedeniyle ekonomilerin işleyişinde aksamalar oluşmaktadır. 20. yüzyılın ikinci yarısında oluşan resesyonlar üretimin ve işsizliğin azalmasına yol açmış ve bu durum üretim miktarının dengelenmesi ve yüksek bir istihdam seviyesinin sağlanmasına yönelik olarak hükümet müdahalelerine neden olmuştur. Ayrıca izlenen Keynesyen politikalar sayesinde de, kamusal kurumların oluşturulma fikri desteklemiştir. Bu kamusal kurumlara, istenilen durumlarda toplam talep miktarını etkileyebilmek amacıyla vergi gelirlerini ve kamu harcamalarını değiştirme yeteneği tahsis edilmiş ve doğru kararların alınmasına yönelik olarak teknik bilgi ve birikim kazandırılmıştır.

Diğer taraftan hükümetlerin son yıllarda istihdam oluşturmayı ve büyüme oranını yükseltmeyi hedef alan politikalar izledikleri görülmektedir. Bu konuda ithal ikamesi ve sanayileşme politikaları büyüme oranının yükseltilmesi çabalarına, çalışma saatlerinin düzenlenmesi ve özel alanlardaki kamusal yatırımlar ise istihdam seviyesini yükseltme girişimlerine örnek oluşturmaktadır. Ayrıca bu politikaların mantığı ne olursa olsun, özel kurumlar da bu girişimlerden sorumlu tutulmaktadır.

Devletin piyasa ekonomisinde olması gereken veya arzu edilen rollerini şu şekilde özetlenebilmektedir:

1- Devlet, sözleşme serbestisinin güçlendirilmesi ve mülkiyet haklarının korunmasına yönelik kurallar ve kurumlar tesis etmelidir. Devlet bu kurallar ve kurumlar sayesinde piyasanın rolünün genişlemesine yardımcı olmalıdır. Ayrıca, kamu gelirlerinin artırılması ve etkin bir şekilde kullanımının yönlendirilmesi amacıyla da kurallar ve kurumlar oluşturulması devletin görevleri arasında yer almalıdır.

2- Devlet, piyasada faaliyet gösterenlerin çalışma maliyetlerini azaltan bir yasal-düzenleyici alt yapı oluşturmalı ve piyasa başarısızlığı veya bazı önemli bilgilerin üretimi söz konusu olduğunda, uygun piyasa müdahaleleri aracılığıyla piyasa etkinliğini yükseltmelidir. Tekrar edilecek olursa, bu müdahalelerin amacı piyasa rolünü geliştirmek olmalıdır.

3- Devlet, kamusal malları üretmeli ve ilgili özel taraflar arasında görüşmelerle çözülemeyen, belirgin marjinal durumları ele almalı ve dolayısıyla başarısız olduğu yerlerde piyasayı desteklemelidir.

4- Devlet makro ekonomik dengeyi sağlamalıdır.

5- Devlet toplumun bakış açısına uygun, adaletli bir gelir dağılımı sağlamalıdır. Ayrıca resmi olarak belirlenen fakirlik sınırının altına düşenler açısından bazı güvenlik tedbirleri uygulamalıdır.

Devletin bu görevleri etkili bir şekilde yerine getirebilmesi amacıyla bazı kurallar ve kurumlar oluşturması gerekmektedir:

Devletin rolü durağan bir özellikte olmayıp, gerçekte zamandan zamana ve ülkeden ülkeye değişim gösterebilmektedir (Bkz., Van Creveld, 1999). Ayrıca devletin üstlenmesi gereken roller farklı sosyal görüşler ve teknolojik değişimler tarafından etkilenmektedir. Örneğin, kamusal mal özelliği taşıyan bazı mallar teknolojik değişimler nedeniyle belli bir zaman dilimi içinde bu özelliğini yitirebilmektedir. Bu nedenle, kamu sektörünün kalitesi açısından herhangi bir dönemdeki hükümet tercihleri ve amaçları önem taşımaktadır. Bu amaçlar bir ülkenin mevcut ihtiyaçlarına bağlı olarak çeşitlilik göstermeli ve diğer ihtiyaçlarla çatışmamalıdır.

Devlet, üstlendiği rolleri kamu sektörünü oluşturan kurallar ve kurumlar aracılığıyla yerine getirmektedir. Bunlar sayesinde kamu sektörünün kalitesi yükselmekte ve devletin üstlendiği rolleri yerine getirmesi kolaylaşmaktadır. Bu noktada kamu sektörünün kalitesi, devletin izlediği amaçları etkin bir şekilde yerine getirmesini sağlayan bir ihtiyaç olarak tanımlanmaktadır. Diğer taraftan kamu sektörü kalitesinin mutlaka izlenen ekonomi politikasının kalitesi anlamına gelmeyeceği de belirtilmelidir. Kamu sektörünün kalitesi bu açıdan belirli bir hükümetin belirli bir sürede izleyebileceği politikaların kalitesinden ayrılmakta ve bu politikalar devletin normatif rolü ile uyumlu veya uyumsuz olabilmektedir. Genel olarak değerlendirilecek olursa, yüksek kaliteli bir kamu sektörü hükümet politikalarını uygulama ve denetleme imkanı veren bir araçtır. İyi bir kamu sektörü başarılı politikaların izlenebilmesi için hükümete kolaylık sağlamaktadır. Ancak yüksek kaliteli bir kamu sektörü, politikacıların bazı durumlarda kısır politikalar yapmasını engellemediğinden, başarılı ekonomi politikalarının izlenmesini garanti altına almamaktadır. Buna karşın yetersiz politikalar, yüksek kaliteli bir kamu sektörüne başvurma yönünde bazı kararsızlıklar gösterecek ve burada tanımlandığı gibi kamu sektörünün kalitesi ile ekonomi politikasının kalitesi arasında üst düzey bir ilişkinin belirlenmesini gerektirecektir. Diğer bir anlatımla, iyi politikalar yüksek kaliteli bir kamu sektörünü geliştirirken, kısır politikalar düşük kaliteli bir kamu sektörünün oluşmasına neden olabilmektedir.

Yüksek kaliteli kamu sektörü tanımlamalarında, bu çalışmadan farklı olarak bazı yazarlar tarafından “iyi hükümet” kavramı kullanılmıştır. Örneğin, La Porte ve arkadaşlarının 1998 yılında yaptıkları bir çalışmada iyi hükümet kavramı, “kapitalist gelişme açısından iyi olan devlet” şeklinde tanımlanmıştır. Bu kişiler kamu sektörünün kalitesi ile kamu politikasının kalitesi arasında bir ayrım yapmamışlardır. Kuşkusuz yetersiz bir kamu sektörü, hükümete gerekli bilgileri sağlayamayacağı için ve politika kararlarının uygulama aşamasında zaafa uğratılmayacağını garanti etmeyeceği için iyi bir politikanın izlenmesini zorlaştıracaktır.

II. Kuralların Önemi

Ekonomik alanda devlet müdahalelerinin yöntemleri önceki bölümde belirtilmişti. Bu yöntemlerin her biri programları ve her özel program da yasal bir düzenlemeyi gerektirmektedir. Piyasa ekonomisinin geçerli olduğu ekonomilerde devlete verilen ekonomiye müdahale yetkisi, çoğunlukla birinci planda anayasa ile sonra da anayasa tarafından desteklenen genel ilkelere uyan bir özellik kazandıran çok sayıda yasa ve yönetmelikle belirlenmektedir. Bu nedenle, anayasa, yasa ve yönetmeliklerin gerek bireysel faaliyetler, gerekse kamu kurumları açısından rehberlik yaptığı ve oyun kurallarını tesis ettiği söylenebilmektedir. Ancak, North ve Weingast’ın belirttiği gibi, rejim veya egemenliği bu kurallarla uygulanma veya bağlayıcı kılınma düzeyi, hassas bir siyasi faktördür (Bkz., North ve Weingast, 1994, s.312).

 

A. Anayasanın Rolü

Genel olarak değerlendirildiğinde anayasada yer alan ilkeler ayrıntılı değil, açık ve sade olmalıdır. Anayasa, gerçekleştirilen faaliyetlere kılavuzluk eden hayati bir doküman olmalı, özel durumlara hitabeden veya anayasanın oluşturulduğu zamanda varolmayan faaliyetleri öngörümlemeyi amaçlayan bir belge olmamalıdır. Fransa’da zamanın en iyi yasal metni olduğu iddiasıyla hazırlanan bir anayasa tasarısının aşırı ayrıntılı olması ve zamanla modasının geçmeye başlayacağı gerekçesiyle Napolyon tarafından reddettiği bilinmektedir. Napolyon, zaman açısından yorumlanması daha esnek olan ve genel ilkeleri içeren bir belgeyi tercih etmiştir. Geniş kapsamlı Amerikan Anayasası bu gibi belgelere güzel bir örnektir. Bu anayasa nadiren düzenlenme ihtiyacı göstermektedir. Ayrıca Anayasa’nın yorumlanması konusunda Yüksek Mahkeme’nin rolüne karşı çıkılmamaktadır.

Yeterince açık olmayan anayasal ilkelerin örnekleri çok sayıdadır. Geniş mali açıkların ve kamu borçlanmasının söz konusu olduğu durumlarda borç finansmanının sınırlandırıldığını gösteren İtalyan Anayasası’nın 81. maddesi bu konuda bilinen en iyi örnektir (Bkz., Martino, 1989). Anayasal sınırların aşırı sınırlandırıcı olanlarına ilişkin örnekler daha da çoğaltılabilmektedir. Bu konuda 1988 tarihli Brezilya Anayasası önemli bir örnektir. Bu belge son yıllarda ulusal hükümetin önemli icraatları yapmasını engellemiş ve emeklilik sistemi ile mali federalizm konularında ciddi bir reform ihtiyacı ortaya çıkarmıştır. Ulusal bir satış vergisinin alınmasını engelleyen Hindistan Anayasası ile sadece hükümet tarafından üretilen malların satış vergileri alanında ve tarımsal gelirler konusunda vergilendirmeyi sınırlandıran Pakistan Anayasası da bu konudaki örnekler arasında yer almaktadır (Bkz., Dethier ve Shapiro, 1998).

Anayasalar yazıldığı dönemdeki kaygıları yansıtmaya ve siyasi güçleri yönlendirmeye meyilli olduğundan bazı sorunlar içermektedir. 1948 yılında yürürlükte olan İtalyan Anayasası bu konuda iyi bir örnektir. Bu anayasanın ilk maddesinde, “İtalya işgücü üzerine kurulmuş demokratik bir cumhuriyettir” hükmü yer almaktadır. İzleyen madde de ise, tüm vatandaşların çalışma hakkı olduğu vurgulanmaktadır. Anayasanın üçüncü bölümü ise, özellikle “ekonomik ilişkiler” ile ilgili olup, çalışanların hakları ve mülkiyet haklarına yönelik bazı sınırlamalar yer almaktadır. Anayasanın bu bölümde devletin; mülkiyet kullanımına sınırlamalar getirebileceği, ulusal çıkarlar için kamulaştırma yapabileceği ve “sosyal adaleti” sağlamak amacıyla mülkiyet kullanımına çeşitli sınırlamalar getirebileceği düzenlenmiştir. Bu konuyla ilgili olarak bir İtalyan yazar, “çalışanların cumhuriyeti” ile “mülkiyet sahiplerinin cumhuriyeti” karşılaştırmasını yapmaktadır (Bkz., Rodota, 1995, s.352).

Mülkiyet haklarına yönelik bu sınırlamalar, Edmund Burke’in “mülkiyete karşı bir kanun, esasen endüstriye karşı bir kanundur” görüşü ile veya Adam Smith’in “değerli ve pahalı mülkün temini kesinlikle sivil bir hükümetin kurulmasını gerektirir ve mülkiyet hakkının olmadığı bir yerde sivil hükümet de gereksizdir” görüşü ile karşılaştırılmalıdır. Piyasa ekonomisinde devletin öncelikli rolü bireylerin mülkiyet haklarını korumayı gerektiriyorsa, - ki bu son dönemlerde tartışılmaktadır -, İtalyan Anayasası’nın hükümlerinde devlete bu yönde bir görev tahsis etmede gönülsüz olduğu görülmektedir. Bu nedenle, İtalya’daki ekonomi politikasının ve enstitülerin İtalyan Anayasası’na paralel olarak gelişmesi ve zaman zaman mülkiyet hakları veya piyasa gelişimiyle tutarlı olmayan politikalara izin vermesi şaşırtıcı değildir. Aynı zamanda bu durum, uzmanlar tarafından İtalya’nın “ekonomik özgürlükler” alanında niçin en düşük puana sahip ülke olarak değerlendirildiğini de göstermektedir.

Sonuç olarak, anayasalar demokrasi ile yönetilen ülkelerde kamu sektörünün kalitesini belirlemede önemli bir rol oynamaktadır. Anayasa, hükümet ve vatandaşlara yönelik bir takım faaliyetleri önermekte veya bu faaliyetleri teşvik etmektedir. Bu nedenle bir ülkede geçerli olan kanun ve diğer yasal düzenlemeler, Anayasa Mahkemesi veya eşdeğer bir kurum tarafından incelenmekte ve bu düzenlemelerin anayasa hükümleri ile tutarlılığı değerlendirilmektedir. Son yıllarda bir çok ülkede anayasanın modernleştirilmesine yönelik eğilimler oluşmuş, ancak elde edilen sonuçlar çok olumlu olmamıştır. Bazı durumlarda yapılan değişiklikler anayasaların karmaşık hale gelmesine neden olmuştur.

James Buchanan ve Francesco Forte gibi bazı iktisatçılar, anayasanın ekonomik ve mali rolünün İsveç Anayasası’nda olduğu gibi, devletin yetkilerine bir sınırlama getirmesi gerektiğini savunmaktadırlar. Onlara göre anayasa, devletin ne yapabileceğini değil ne yapamayacağını vurgulamalıdır (Bkz., Forte 1998). Bu iktisatçılar vergi oranları, kamu harcamaları ve bütçe açıklarının anayasal olarak sınırlandırılmasını önermektedirler. Buradaki amaç, piyasanın işleyişine hareket serbestliği kazandırmaktır. Maastricht Kriterleri ve Büyüme Akdi (Growth Pact) anayasada bu tip bir sınırlamalara örnek gösterilebilir.

Bazı durumlarda, Brezilya’da olduğu gibi, istenen ve önemli reformların yapılmasını güçleştiren engellerin ortadan kaldırılmasını sağlayan bir anayasa değişikliği, kamu politikası ve kamu sektörü kalitesinin geliştirilmesi için gerekli olabilmektedir.

B. Yasaların Rolü

Her ne kadar anayasa kamu politikasını şekillendirse de, esasen bu politikalara belli yasalar izin ve yön vermektedir. Bu yasalar pek tabi ki, anayasayla tutarlı olmalıdır. Yasa sayısının az, açıkça yazılı - dolayısıyla çelişkili yorumlara kapalı -, kapsamlı ve kendi içinde tutarlı olduğu durumlarda, kamu sektörünün kalitesi yükselir şeklinde bir genelleme yapmak mümkündür. Yasa sayısının fazla olduğu, yasaların açıkça belirlenmediği, yasaların tüm ekonomik faaliyetleri kapsamadığı veya yasalar arasında tutarsızlıklar oluştuğunda, önemli sorunlar ortaya çıkmaktadır. Örneğin, vergi ayrıcalıkları vergiyle ilgi olmayan bir çok yasa kapsamına dağılmış olabilir. Bu durum, onları saydamlıktan uzaklaştırmaktadır.

Bazı Avrupa ülkelerinde sadece bir kaç bin yasa varken, bazılarında ise on binlerce yasa bulunduğu belirlenmiştir (Bkz., Ferro vd., 1999). Böyle bir yasal ortamda, kişinin kendi yolunu bulması güç olabilmektedir. Ayrıca yeni bir yasa yürürlüğe konulduğunda, mevcut tüm yasalar incelenmeli ve gerekliyse bu yasaların özellikleri yeni yasayla tutarlı olacak şekilde düzenlenmelidir. Ancak pek tabi ki, bunun yapılması çok güçtür. Ayrıca mevcut yasa sayısı çok ise ve özellikle de bu yasalar açık değilse, bunu sağlamak hemen hemen imkansızdır. Daha önce çıkarılmış yasalarda bulunan hükümler bazı durumlarda yeni yasanın getirdiği hükümlerle çelişebilir. Bu durumda, vatandaşlara ve yasa hükümlerini uygulamakla yükümlü kurumlara verilen talimatlar karışabilir. Bu sorun, yasal tutarsızlık olarak adlandırılabilir. Bu durum genellikle ulusal ve uluslar üstü hükümetler arasındaki veya emeklilik ve sağlık programları ile yıllık bütçe kanunu arasındaki ilişkiyi yansıtmaktadır. Bölge yasaları, çevre yasaları ve vergi yasaları da bu sorunla karşı karşıya kalmıştır. Bazı dönemlerde bir yasa ile ilgili bir kurum arazi kullanma hakkı tanırken, başka bir yasa veya kurum bunu yasaklamıştır. Ayrıca zaman zaman vergi ayrıcalıkları ekonomiden sorumlu bakanlık yerine başka bir bakanlık tarafından tanınmış olabilmekte ve genel vergi yasasıyla çelişkili durumlar ortaya çıkabilmektedir. Bu tutarsızlıklar pahalı hatalara neden olabilmekte veya mülkiyet hakkı konusunda belirsizliğe neden olarak piyasa kararlarını olumsuz yönde etkileyebilmektedir.

Tekrar edilecek olursa, yasa sayısının az ve kapsamlı olduğu, yasaların açıkça yazılı ve kendi içinde tutarlı olduğu durumlarda kamu sektörünün kalitesi yükselmektedir. Zaman içinde Fransa, Avusturya, Yeni Zelanda, İtalya ve Rusya gibi ülkeler vergi yasalarını sadeleştirme çabalarına girişmişlerdir. Ancak uzun dönemde yarar sağlayacak ve kamu politikalarını daha saydam hale getirecek bu çabalar, siyasi açıdan fazla destek görmemişler ve dolayısıyla iptal edilmişlerdir (Bkz., Guy 1996, Braibant 1996, Mattarella 1994, Smith ve Richardson 1999, Tan ve Tower 1992).

C. Tüzük ve Yönetmeliklerin Rolü

Yasalar genellikle spesifik olarak hazırlanan tüzük ve yönetmelik şeklindeki düzenlemelerle desteklenmektedir. Bu düzenlemeler genel olarak ekonomik, güvenlik ve enformasyonla ilgili olarak üç grup şeklinde sınıflandırılabilirler. Bu düzenlemeler ilgili yasaların içerikleri ile ilgili süreçleri veya detayları açıklamakta, birey ve kurumların davranış şekillerini yönlendirmektedirler. Bazı durumlarda yasalar öylesine karmaşıktır ki, bunların detaylı olarak hazırlanan bu tür düzenlemelerle açıklanması gerekmektedir. Örneğin, ABD’de ülke içi milli gelir kodunu kapsayan tüzüklerin yaklaşık 18 sayfayı bulduğu, buna karşın söz konusu kodla ilgili metnin 2300 sayfa olduğu belirtilmektedir. Tüzük ve yönetmelik şeklinde hazırlanan yasal düzenlemeler bir kamu icra kurulu yetkilisi veya yasal bir kurum tarafından yayınlanabilmekte, içeriklerinin yasal anlatıma göre hazırlanması nedeniyle birey veya kamuoyu tarafından kolayca anlaşılamamakta ve diğer bu tür düzenlemelerle içerik olarak çakışabilmektedir. Bazı ülkelerde ise, bu tür düzenlemeler yayınlanmayıp, şifahen uygulanabilmektedirler. Buna karşın, son zamanlarda hazırlanan bir OECD raporunda belirtildiği üzere, bu tür düzenlemeler devletin ekonomiye müdahalesindeki en olumsuz araç olma özelliği taşıyabilmektedirler.

Günümüzde bir çok tüzük ve yönetmelik, bütçe düzenlemesini veya kanun koyucunun onayını gerektirmediğinden fazla ilgi çekmemektedirler. Bu nedenle günümüzde bir çok ülkede adeta bu tür düzenlemeler alanında bir bombardıman söz konusu olabilmektedir. Tüzük ve yönetmeliklerin yorumu genellikle konuyla ilgili bürokratlara bırakılmıştır. Bu nedenle, karışıklık yaşanması ve hatta konunun istismar edilmesi mümkün olabilmektedir. Bürokratların kişisel çıkar sağlamak amacıyla istismara yönelebilmeleri nedeniyle bu tür düzenlemeler, ilgili literatürde başlıca yolsuzluk araçları olarak sayılmaktadırlar (Bkz., Tanzi, 1998). Ayrıca bu tür düzenlemelerin ekonomi ve toplum üzerine yüksek bir sosyal maliyet yükledikleri belirtilmiştir.

Ekonomilerin dinamik karakteri ve hızlı teknolojik değişim sonucunda, ekonomik faaliyetlerle ilgili olarak zaman aşımına uğramış, yararsız bir çok tüzük ve yönetmeliğin bulunduğu, dolayısıyla gerekli tüzük ve yönetmeliklerin bulunmadığı ülkelere rastlamak mümkündür. Günümüzde bir çok ülke bazı ilaçların kullanımı, genetik araştırmalar, internet ve diğer çeşitli önemli alanlarda finans ve bankacılık sektörü için gerekli tüzükleri oluşturmaya çalışmaktadırlar.

Sonuç olarak, yüksek kaliteli kamu sektörünün ekonomik ve sosyal faaliyetleri yönlendirecek kadar açık kurallara sahip olması, buna karşın bürokratlara aşırı yetki verecek kadar belirsiz veya alınan ekonomik kararlar arasında karışıklığa yola açacak kadar karmaşık kurallara sahip olmaması gerekmektedir. Bu kurallar genellikle yapılmasına izin verilen faaliyetler yerine izin verilmeyen faaliyetleri belirlemelidir. Bu kurallarla ilgili bürokratların yapabileceği yorum yapma yetkisi ise mümkün olduğunca sınırlı tutulmalıdır. Günümüzde bazı ülkelerde belirli faaliyetlerin örneğin, bir vergi teşvik belgesinin alınması veya küçük bir işletmenin açılması için bir çok kamu kuruluşunun görevlendirildiği ve gerekli resmi evrak sayısının 30 veya 40 gibi çok fazla sayıda olduğu belirlenmiştir (Bkz., Desoto, 1989). Bu durum yüksek kaliteli bir kamu sektörüyle veya etkili bir piyasanın varlığıyla uyumsuzluk oluşturmaktadır.

Tüzük ve yönetmelikler konusuyla ilgili önemli bir girişim de, her on yılda bir mevcut tüzük ve yönetmeliklerin düzenlenmesini konu alan periyodik bir envanterin çıkarılması ve böylece bu düzenlemelerle ilgili maliyetlerin belirlenmesidir. Dolayısıyla böyle bir girişimle karmaşık olan tüzük ve yönetmeliklerin ayıklanması, zaman aşımına uğramış ve işlevini yitirmiş olanların yürürlükten kaldırılması ve gerekli olanların uygulanmasına devam edilmesi mümkün olacaktır. Macaristan ve Arjantin gibi birkaç ülke yakın zamanda böyle girişime yönelmiş ancak farklı sonuçlar elde edilmişlerdir. Böyle bir girişim maliyetli olasına rağmen, kamu sektörünün genel niteliğini yükseltebilecek niteliktedir. Bu konuda ortaya konulan bir başka yaklaşım da, bireylerin faaliyetleri ile ilgili ihtiyaç duydukları tüm izin ve yetki belgelerini sağlayabilecekleri tek aşamalı bir merkezin oluşturulmasıdır. Bazı ülkelerde bu tür merkezler kurulmuş olup, bunların mevcut tüzük ve yönetmelik sayısını azalttığı ve yolsuzlukların azalmasına katkıda bulunduğu belirtilmiştir.

Kamu sektörünün kalitesi anayasa, yasa ve diğer yasal düzenlemelerde belirtilen kurallara ilave olarak, bireylerin ve kamu kurumlarının genel ve ekonomik davranışını etkileyen ve resmi olmayan kural ve düzenlemelerden de etkilenebilmektedir. Bu tür kurallar başkan, bakanlar ve diğer üst düzey yöneticilerin seçilmesini etkilemekte, kamu hizmetindeki atamaları karakterize etmekte ve devletle özel sektör arasındaki iletişimi etkileyebilmektedir. Bu gibi gayriresmi kurallar dini, sosyal veya siyasi özelliklere bağlı olabilmektedir. Ayrıca gerek taşıdıkları gayriresmi nitelik gerekse dayandıkları kültürel özelliklerden dolayı bu uygulamaların değiştirilmesi olmaktadır. Günümüzde bu tür uygulamaların kamu sektörü alanında yaygın olarak geçerli olması, yüksek kaliteli bir kamu sektörünün oluşturulması amacına ulaşmayı engellemektedir (Bkz., Tanzi, 1995).

III. Siyasi ve İdari Kurallar

Anayasa, yasa ve diğer yasal düzenlemeler kamu sektörünün ve ona bağlı kurumların yetki sınırlarını belirlemektedir. Başka bir deyişle, bu tür kurallar yardımıyla kamu sektörünün faaliyet alanı ve piyasaya yönelik müdahalelerini belirleyecek oyun kuralları ortaya konulmaktadır. Dolayısıyla, bu kuralların önemli gözardı edilemez bir nitelik taşımaktadır. Günümüzde Buchanan, Alesina, von Hagen, Poterba, Tabellini ve Persson gibi yazarlar mali federalizm ve mali yerinden yönetim, siyasi temsil, seçim sistemi ve devlet yönetim sistemleri gibi konularla ilgilenmektedirler. Bu konuların yanı sıra, tercihlerle ilgili kolektif bir görüşün ekonomik bir sınırlandırmaya tabi tutulup tutulmadığı, kamu harcamalarının belirlenmesinde siyasetçilerin ve çeşitli baskılarının etkili olup olmadığı, bütçe önerilerinin niteliği konusunda parlamentonun değişiklik yapıp yapamayacağı, merkez bankasının bağımsız olup olmadığı gibi makro ekonomik sonuçlar üzerinde önemli etkiler yapabilecek konular da inceleme konusu yapılmaktadır. Bu konular, güçlü varsayımlar ve geliştirilmiş oyun kuralı teorileri ile bir çeşit ampirik teste tabi tutulabilirler (Bkz., Poterba ve von Hagen, 1999 & Tabellini ve Persson, yayınlanacak). Bu yazarlar yukarıda sayılan bazı konularda tatmin edici sonuçlara ulaşmışlardır.

Çalışmada halen evrim geçirmekte olan ve zaman zaman tutarsız sonuçlar veren bu literatürü ele alınmamaktadır. Bu çalışmada özellikle kamu kurumlarının niteliği konusu üzerinde yoğunlaşılmış ve konunun ekonomi politikasına olabilecek katkısı değerlendirilmeye çalışılmıştır. Siyasi ve yönetsel idari kuralların, kamu sektörünün niteliğinin yanı sıra izlenen politikaları da etkileme olasılığı bulunmaktadır. Kamu kurumları ise, belirlenen politikaları uygulama ve vatandaşlara çeşitli konularda yanıt verme görevini yerine getirmektedirler. Ancak, politikacı ve bürokratlara bağlı kamu görevlilerinin inisiyatif  kullanma imkanlarının farklılığı, bu tür siyasi ve idari kuralların farklı yorumlanmasına yol açmakta ve dolayısıyla ilgili kurumun kalitesini etkilenebilmektedir. Bu tür siyasi ve idari kurallar bir takım ön bilgi niteliğinde olduğundan, henüz yasal hale gelmiş değildir. Dolayısıyla yasal hale gelinceye kadar bu kuralların ön bilgi niteliğinde kalması söz konusu olacaktır. Ayrıca kurumların ön bilgi niteliğindeki bu kuralları yeterli ve güvenilir bir şekilde yorumlamaları garanti edilememektedir. Kamu sektörü, bazılarının diğerlerine göre daha önemli olduğu kanısıyla çok sayıda kurumdan meydana gelmektedir. Dolayısıyla bu kurumların sergilediği performans ve yeterlilik, kamu sektörünün niteliğinin belirlenmesinde birinci dereceden etkili olmaktadır.

IV. Kamu Kurumlarının Kalitesi

Kamu sektörünün kalitesi bazı önemli kurumların eksikliği ve varolan kurumların düşük performansı nedeniyle olumsuz yönde etkilenebilmektedir. Örneğin, çoğu ülkede rekabetin geliştirilmesi, finansal kurumları güçlendirilmesi veya hisseleri sermaye piyasasında işlem gören işletmelere ait hesapların kamuya duyurulması işlemlerinden sorumlu kurum veya kurumlar bulunmamaktadır. Bunun sonucunda piyasa tekelci güçler tarafından kontrol edilmekte veya gerekli bilgilerin olmayışı nedeniyle fonksiyonlarını tam olarak yerine getirememektedir.

Kamu kurumlarını performansı; (a) gelenek ve görenekler, (b) kamu kurumları tarafından kullanılan kaynaklar ve bu kaynakların kullanımı hakkı, (c) talimatların açıklığı, (d) mevcut organizasyon yapıları, (e) inisiyatif kullanma durumu, (f) lider ve personel kalitesi ve (g) organizasyonların yeniden yapılanma konusundaki serbestliklerini kapsayan bir çok faktöre bağlıdır.

Örneğin kamu sektöründe en temel kurumlardan biri olan vergi idaresini seçelim. Bazı durumlarda vergi idaresinin performansı onun geleneğine ve toplumdaki ününe dayanmaktadır. Dürüst, yeterli ve geçmişinden gurur duyan bir vergi idaresi - çok büyük bir şok edici gelişmelerle karşılaşmadığı sürece - gelecekte de aynı yönde varlığını sürdürecektir. Böyle bir anlayışın benimsenmesi, kısa vadede ortaya çıkan yetersiz yöntemlerin değiştirilmesini zorlaştıracaktır. Bununla birlikte bir kurumun performansı; yetenekli çalışanları istihdam etmeye, iyi bir ücret politikası izlemeye, gelişen bilgisayar teknolojisini yakından takip etmeye ve kamu hesaplarını iyice incelemeye  olanak tanıyan kaynaklara sahip olmaya dayanmaktadır. Talimatların açıklığı - örneğin; vergi kanunlarının objektif olarak uygulanması - çok önemlidir. Kurumların politik baskılardan bağımsız olarak çalışması hayati derecede önem taşımaktadır. Kanunların yeterince şeffaf ve anlaşılır olmaması, özellikle de bazı mükelleflere imtiyazlı davranma konusunda kurumların politik müdahalelere açık olması nedeniyle, talimatlar belirsiz hale gelmekte ve dolayısıyla önemli sorunlar ortaya çıkmaktadır. Bu duruma özellikle geçiş ekonomili ülkelerde ve bazı gelişmekte olan ülkelerde rastlanmaktadır. Bazı ülkelerde politik müdahaleler vergi idaresinin kalitesini düşürmektedir. Vergi idaresinin organizasyon yapısı inisiyatif kullanma konusuna gelindiğinde çok önemlidir. Eğer bir kurum yetersiz bir şekilde organize edilmişse, veya iyi ve kötü performans hakkında fark gözetmiyorsa, bu kurumun halka vereceği hizmetin kalitesi de düşük olacaktır.

Vergi idaresini politik bağımlılıktan kurtarmaya yönelik olarak inisiyatif kullanmayı kuvvetlendirici girişimler ve hükümet ile vergi idareleri arasındaki performans değerlendirmeye yönelik uzlaştırma hareketleri, günümüzde kalite geliştirmeyle ilgili önemli girişimler arsında sayılabilmektedir. Örneğin Avustralya’da hükümet, vergi idaresine tahsis edilen kaynak miktarını üç yıllık bir dönem için garanti edebilmektedir. Buna karşılık vergi idaresi de hükümete vergi gelirlerini en az kayıpla toplamayı taahhüt etmektedir.

Bu gelişmeler kamu kurumlarına ilişkin olarak (a) kamu kurumları arasındaki sinerji ve (b) yaptırım mekanizması şeklinde iki yeni oluşumu gündeme getirmektedir. Esasen bu oluşumlar birbirinden farklı olarak nitelendirilse de, gerçekte birbirleri ile yakından ilişkilidir ve aralarındaki ilişki “paranın iki yüzü” deyimi ile ortaya konulabilir.

A. Sinerji

Ekolojik sistemin diğer elemanları gibi kamu kurumları da bir bütün içinde çalışırlar ve birbirini desteklerler. Bu bağlamda eğer bir ülkede hazine, bakanlıklar, yargı ve hatta postane gibi kurumlar kötü işliyorsa, vergi dairesinin iyi işlediği söylenemez. Bazen durumlarda ise aynı yetersizlik durumu farklı kurumları etkileyebilmektedir. Uzun vadede sadece bir kurumu iyileştirmeye yönelik girişimler, aynı düzenlemeye gereksinim duyan diğer kurumlar söz konusu iken beklenen sonuca ulaşamaz. Bu durum özellikle geçiş ekonomili ülkelerde karşılaşılan bir durumdur. Örneğin, iyi işleyen bir maliye sistemi, bütçeyi hazırlayanların samimiyet dışı tutumlarla hazinenin karşılayamayacağı gerçek dışı bütçeler hazırlaması durumunda, kamu harcamaları yönetiminin gelişimine katkıda bulunamaz. Bu tür tutumların hükümet ve vatandaşlar açısından ortaya çıkardığı sonuçlar birbirinden farklılık göstermektedir. Buna göre bu tutumların hükümet açısından ortaya çıkardığı sonuçlar tamamlanamayan görevler şeklinde oluşurken, mükellefler açısından ortaya çıkan sonuçları gecikmiş ve ödenmemiş vergi borçları olarak belirtmek mümkündür (Bkz., Potter ve Diamond 1999).

Kurumlar arası dışsallık (ister negatif ister pozitif olsun) çok önemlidir ve kamu sektöründeki kaliteyi artırmak için yapılacak girişimlerde göz önünde bulundurulmalıdır. Maalesef, kanaatimce bu görüş literatüre geçmiş değildir. Örneğin yargı iyi çalışmadığında, diğer bir çok kurum bu durumdan zarar görmektedir. Aynı durum eğitim sistemi için de geçerlidir. Başka kurumlarda da yaşanan benzer durumlar da bu konuda örnek gösterilebilir. Ancak izlenmesi son derece zor olan bu görüşe göre, belirgin bir stratejiyle uygun değişiklikler yapılmalı ve kamu kurumlarına rehberlik edilmelidir. Eğer bu görüşün uygulanması, hükümetteki politik çevrelerin sunduğundan daha fazla zaman gerekiyorsa, başarıya ulaşabilir. Bu durum kamu sektörünün kalitesinin neden bu kadar yavaş değiştiğini göstermektedir.

B. Yaptırım Mekanizmaları

Denetim ve yaptırım mekanizmalarının varlığı, kamu sektörü kalitesinin geliştirilmesi açısından hatırı sayılır bir öneneme sahiptir. Bu mekanizmalardan bazılarının kuruluşların içlerinde kendi kendilerine işlenmesi gerekmektedir. Örneğin, verimli iç denetim kuruluşları, kamu kurumlarının etkiliklerini artırabilir ve onların temel hedeflerinden uzaklaşmamalarını sağlayabilir. Ancak bu mekanizmalar da yeterli olmayabilir. Bazı durumlarda ise yaptırım mekanizmaları kamu kurumlarını karşılıklı olarak kapsamalıdır. Bu uygulamalar, yeterli bütçeye sahip kurumların gelir toplama konusunda uzmanlaştıkları zaman gerçekleşmektedir. Bu kurumlar çoğunlukla talimatlarını kuruluşlarından itibaren alırlar ve bağımsız bir bütün olarak hareket ederler. Ayrıca bu tür kurumların doğrudan meclise rapor vermeleri de söz konusu olabilmektedir.

Amerika’da bulunan Genel Muhasebe Ofisi (GAO), Fransa’da bulunan Court des Comptes, İtalya’da bulunan La Corte dei Conti ve Latin Amerika ülkelerinde bulunan Genel Denetim Büroları yeterli bütçeye sahip kurumlara örnek olarak gösterilebilir. Tarihsel olarak bu kurumlar kendi varlıklarından çok hukuki kurallara bağlı olmaya odaklanmışlardır. Böylece kurumların gösterdiği performans, elde edilen çıktılardan ziyade yasal gerekliliklere itaat etmeleriyle değerlendirilmektedir. Bu türden denetim mekanizmaları, hesap verilebilirliğin sağlanması dışında sınırlı bir değer taşımaktadır. Çünkü bu denetim mekanizmaları kamuya hizmet sunma gibi temel amaç içinde kamu sektörünün niteliğini geliştirmemektedir. Ayrıca bu uygulamalarla yapılan harcama karşılığında kamu sektörünün değer kazanması da garanti edilememektedir.

Son yıllarda formalitelerden ve ortaya konulan görüşlerden ziyade performansı ve üretimi baz alan bir hareket başlamıştır. Bu hareket iktisadilik, verimlilik ve etkinlik açısından kamu harcamalarını belirlemeye çalışmaktadır. Kamu sektörü faaliyetlerinin performansı ve maliyetleri konusunda nicel göstergelerine gereksinim duymaktadır. Bu durum en güçlü şeklini Yeni Zelanda’da ve Avustralya’da bulmuş ve biraz değişmiş şekliyle diğer ülkelere yayılmaya başlamıştır. Örneğin, bu hareketin benimsendiği ülkelerde, memuriyet süresi kaldırılmış ve departmanları ortadan kalkmış bulunan kısıtlama yürürlükten kaldırılmıştır. Günümüzde hükümet öncelikle ne tür hizmetler vereceği hakkında devlet dairelerinde sözleşme yapmaya ve bu devlet dairesinin yöneticisi ortaya çıkan sonuçlardan kişisel olarak sorumlu tutulmaya başlamıştır. Eğer kurum belirlediği hedefleri gerçekleştirememiş ise, devlet daireleri ile sözleşme yenilenmemekte veya çalışanların maaşları düşürülmektedir. Bu güçlü ekonomik ödüller performansla bağlantı hale getirilmiştir. Bu değişimin son etkisi Yeni Zelanda ve Avustralya’dan farklı kültürler üzerinde yoğunlaşmaktadır. Örneğin, çalışmaların zor olduğu durumlarda itfaiyeciler gösterdikleri performansa rağmen memuriyet süresi alabilmektedir. Bu nedenle bu değişikliğin yürürlüğe konulması oldukça zor olacaktır.

İki temel husus çözülmediği taktirde denetimlerin ve yaptırım mekanizmalarının uygulanmasındaki tartışmalar sonuçlanmayacaktır. Bu temel hususlardan birincisi nakit muhasebesi yaklaşımıdır. Bu yaklaşım, hızlı ve verimli çalışma denetimlerinden yararlanılabilmesi için genellikle hükümetin işletme ölçümlerinden karakterize edilmektedir. İkincisi husus ise, tüketici reaksiyonlarının ölçüm sahasını geliştirmek ve kamu kurumları tarafından sunulan hizmetler ilgili olarak tercihlerde bulunmaktır. Bu iki noktaya değinmeden önce hükümete bağlı olan bütün hizmetlerin kalite devamlılıkları konusunun hizmetlerin maliyetleriyle ve kullanılan kaynaklarla bağlantılı olduğundan bahsedilmelidir. Kamu hizmetlerinin en iyi kalitede olabilmesi için en önemli beklenti, ulaşılabilir kaynaklardır. Ulaşılabilir kaynakların düzeylerine göre çalışma hızlı ve verimli hale gelecek ve sonuçta kaliteli hizmet sunumu söz konusu olacaktır.

Bu konuyla ilgili olarak sorulabilecek ilk soru, kullanılabilir kaynakların nasıl ölçüleceğidir? Geleneksel mali hesaplar (bütçeler), nakit muhasebesine veya parasal işlemlere dayanmaktadır. Örneğin, “X” kamu kurumunun mali kaynakları, bu kamu kurumunun bütçeden sağladığı para transferi ile ölçülmektedir. Ancak günümüzde parasal işlemlere bağlı hesaplarda oldukça yetersizlik söz konusudur. Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi, kullanımında ortaya çıkabilecek sorunlara rağmen en azından nakit muhasebesinden kaynaklanan gecikmeleri ortadan kaldırmaktadır. Tahakkuk esaslı muhasebe, kamu sektörü faaliyetlerinin meydana getirdiği maliyetleri daha iyi ölçmektedir. Dolayısıyla maliyetlerin daha iyi belirlenmesi ile elde edilen sonuçların denetlenmesi daha anlamlı hale gelmektedir. Örneğin nakit muhasebesi, sadece kullanılan harcama miktarını ele aldığından, kamu sektörü tarafından kullanılan kıymetlerin (bina ve araziler vb.) fırsat maliyetlerini ihmal etmektedir (Bkz., Tanzi ve Prakash, yayınlanacak). Bu nedenle, düşük düzeyde harcama gerektiren ve ucuz maliyetli görülen bir kamu faaliyeti, piyasa değeri çok yüksek bina ve arazilerde yapılabilmektedir. Bu durum, sosyal kazanımlar dikkate alındığında kamu kıymetlerinin hatalı kullanıma neden olabilmektedir.

Bu konuda ele alınabilecek bir diğer sorun da, kamu hizmetlerinden yararlananlar ve vergi ödeyenlerle ilgilidir. Günümüzde uygulanan reformların bir çoğu, özellikle devlet merkezli reformlar, üretici çıkarına uygun düşen sözleşmeler ile hükümet ve kamu kurumlarını birbirinden ayırmaktadır. Bu konuda tekelci piyasaları düzenlemeye yönelik olarak yapılan müdahaleler örnek gösterilebilir. Bu uygulamalarda düzenleyici konumunda olan devlet, dolayısıyla tüketici için temsilci olmaktadır. Ancak bu uygulamada temel amaç, tüketicinin çıkarlarının korunmasından çok üreticinin aşırı kar sağlamasını engellemektir. Avustralya ve Yeni Zelanda’da yapılan kamu yönetimini iyileştirme reformları tüketici tercihlerini kapsamadığından bir yönüyle yetersiz kalmaktadır. Buna karşın, özel sektör alanında tüketiciler kendi tercihlerini açık bir şekilde ortaya koyabilmektedirler. Bu durum kamu hizmetlerinde geçerli sayılmamaktadır. Bu nedenle 1990’lı yıllarda yapılan kamu yönetimini iyileştirmeye yönelik reformlarda tüketici tercihleri konusunda alternatif çözümler aranmış ve bu konuda üç yaklaşım ön plana çıkmıştır.

- Birinci yaklaşıma göre, bazı faaliyet değerlendirmeleri sadece tüketici anketlerine bağlı olarak değil, aynı zamanda içeriği belirlemeye yönelik uygulamalarla - örneğin; aileler çocuklarına verilen eğitim hakkında ne düşünüyor? - belirlenmelidir. Bu uygulamalar, bireysel yararlanmanın ön plana çıktığı sektörler için kısmen etkili olmuştur.

- İkinci yaklaşıma göre, tüketici anketlerinin birçok kamu hizmeti için kullanılabileceği ileri sürülmüştür. Dünya Bankası ve bazı ülkeler bu konuda çeşitli uygulamalar gerçekleştirmiştir. Girişilen bu uygulamalar, bir ilerleme olup olmadığının belirlenmesi amacıyla geçmiş dönemlerle ilişkilendirildiğinde daha etkili olmakta ve sınırları daha da belirginleşmektedir. Öncelikle, tüketicilerin ilgili kamu kurumu hakkındaki genel kanaatlerinin ve alışılagelmiş tepkilerin belirlenmesine bağlı olarak iyi hazırlanmış bir araştırma olumlu katkılar sağlanabilmektedir.

- Üçüncü yaklaşım ise, ilk iki yaklaşımın sentezi olma özelliği taşımaktadır. Bu konuda gerek tüketici anketlerinin gerekse ilerleme yaklaşımlarındaki zayıflıklar nedeniyle İngiltere 1990 yılında alternatif bir yaklaşım arayışına yöneltmiştir. Daha sonra yapılan çalışmalar sonucunda standartların belirlenmesinde vatandaşların isteklerini de dahil etmeye çalışan vatandaşlık hakları ortaya çıkmıştır. Bu çalışmalar birkaç şekilde yapılmıştır. Yurttaş temsilcileri veya diğer tüketici örgütleri standartların belirlenmesinde görev almışlar ve ayrıca hükümet ile kurumlar arasındaki performans anlaşmalarının yapılmasında Maliye Bakanlığı’na eşlik etmişlerdir. Ayrıca standartların belirlenmesinin yanı sıra kişilere acil telefon hatlarının tedariki gibi bazı konularda şikayet etme hakkı da verilmiştir. Bir kurum yöneticisinin başarısı değerlendirilirken tüketici tepkisi de dikkate alınmıştır. Görevlilerin isim rozeti kullanma zorunluluklarının olması, tüketicilerin hizmet kalitesini belirlemede ufak ama önemli bir etken olmuştur. Bu uygulama kalite dürtüsünün kamu kesimine taşınmasında etkili olmuştur. Ayrıca bazı özel durumlarda, eğer kamu görevlisi kendisinden beklenen hizmeti veremiyor ise tüketici bir tazminat formu doldurmaya yetkili kılınmıştır. Tren yollarında çalışan sezonluk bilet sorumlularının tren seferlerinde meydana gelen gecikmelerin belirli bir düzeyi aşması durumunda bilet bedelini geri ödeme yetkisine sahip olmaları bu uygulamaya örnek teşkil etmektedir.

Bu yaklaşımların hiçbiri tam olarak tatminkar değildir. Ancak toplumsal kaynaklarının gelecekteki dağılımını dikkate alınması nedeniyle standartların tüketiciler tarafından belirlenmesi, gelecek birkaç yıl içinde bu konulardaki en temel etkenlerden biri olacağı anlamına gelmektedir. Ayrıca ödüller ve cezalar da gelecekte daha kaliteli bir kamu hizmet seviyesinin elde edilmesinde oldukça yüksek rol oynayacağı anlamına gelmektedir.

GAO veya Court des Compts gibi kurumların yaptıkları yıllık hesap bilanço kontrolleri ve içsel kontroller, kamu sektörü kalitesinin en gerekli bileşenleridir. Tüm bunların yanı sıra adalet sistemi de büyük bir öneme sahiptir. Adalet sisteminin, sözleşme hükümlerinin yerine getirilmesi, mülkiyet haklarının korunması, mülkiyet ve kişilerin güvenliğinin sağlanması, yozlaşmanın kontrol altına alınması ve diğer enstitülerin etkinliklerinin artırılması konularında öngördüğü yaptırımlar gereklidir. Bu nedenle bir ülkedeki kamu sektörünün kalitesi ve piyasanın iyi işlemesinin adalet sisteminin performansı ile ilişkili olduğunu söylemek abartılı sayılamaz. Son yıllarda Fransa, İtalya, Portekiz gibi bir çok Avrupa ülkesinde ve Latin Amerika ülkelerinin büyük çoğunluğunda adalet sistemi alanındaki çalışmalar oldukça dikkat çekmektedir.

Son yıllarda bir çok ülkede adalet sistemi bir krizin içindedir. Kişisel ve mülkiyet hakları korunmamakta, sözleşmeler yerine getirilmemekte ve işlemlerin tamamlanması yıllar hatta on yıllar sürmekte ve buna benzer olaylar yaşanmaktadır. Bir çok durumda, kuralları çiğneyen bireyler cezalandırılmamakta veya çok hafif cezalara çarptırılmakta ya da cezalar etkilerini yitirdikten sonra uygulanmaktadır. Bazı ülkelerde, yavaş işleyen ve hatta yozlaşmış adalet sistemi, tam bir vergi kaçırma dürtüsü uyandırmış, rüşvetçiliğe, yozlaşmaya ve diğer yasadışı yollara eğilimi artırmıştır. Çünkü yakalananlar etkinsizliğin arkasına sığınabilmekte veya adalet sisteminde geçerli olan rüşvetçiliğini cezadan kaçmak için kullanabilmektedir. Bazı ülkelerde vergi kaçırmadan yakalanan bir kişinin kaçırdığı vergileri ödeyip ödememesi gerektiği kararı on yıllar sonra alınabilmektedir. Dahası verilen cezalar da önemsiz kalmaktadır. Bu daha önceden belirtilmiş olan çapraz kurumsallaşmış dışsallığa iyi bir örnektir. Aynı şeyler sözleşme hükümlerini yerine getirmeyen kişiler için de geçerlidir. Borçların hızlı artışı ve finanssal krizler finansal sözleşmelerine sadık kalmamış olan kişi ve kurumların az veya çok geç cezalandırılmasının bir sonucudur. Bazı ülkelerde ev sahibi sözleşme sonunda kolayca boşaltamayacağını bildiği için ev ve iş yerlerini kiralamaktansa boş olarak tutmayı tercih etmektedir. Hatta, adalet sistemindeki bu aksaklıklar kiracıları kontrat hükümlerini önemsememeleri konusunda cesaretlendirmekte ve toplumsal verimliliğe zarar vermektedir. Aynı zamanda bu durum bazı potansiyel pazarları da yok etmektedir.

Eğer adalet yozlaşmışsa veya etkili değilse, bazı insanlar zayıf noktalardan yararlanmaya ve çıkar sağlamaya çalışmakta ve böylece adalet, adaletsizleşmeye başlamaktadır. Adaletten eşit şekilde yararlanmak ve zamanında işleyen bir adalet sistemi kurmak bir hükümetin en önemli işlevlerinden biridir. Bu aynı zamanda etkin ve verimli bir piyasanın da en önemli ihtiyacıdır. Eğer bu hedefe ulaşılmamış ise kamu sektörünün kalitesi ve ekonominin işlevselliği zayıf kalacaktır (Bkz., Guigou 1999).

VI. Kamu Sektörü Kalitesinin Ölçülmesi

Bazı kişiler ülkedeki kamu sektörünün kalitesi hakkında genel bir bilgiye sahip olsalar bile, ülkenin kamu sektörünün kalitesi hakkında kesin bir yorum yapmak zor hatta imkansızdır. Prensip olarak, yozlaşma ve rüşvet araştırmaları gibi aynı tekniklerin kullanıldığı araştırmalar kalite bakımından kullanabilir. Ancak makul cevaplar alınabilmesi için araştırmaya katılan kişilerin detaylı bilgilere ihtiyacı olacak ve bu nedenle verilen cevapların kalitesi düşük olabilecektir. Kamu sektörünü oluşturan kurumların kalitelerini ayrı ayrı ölçmek daha kolay olabileceği gibi, bu kurumların tüm kamu sektörü kalitesine olan etkileri de daha iyi anlaşılabilecektir. Ancak bu tür kurumların sayısı oldukça fazla olduğundan, bunları değerlendirmeye yönelik araştırmaların yüksek maliyetli olduğu ve istenilen sonuçları elde etmede yeterince başarılı olmadıkları görülmüştür. Bu alanda diğer bir alternatif bir yol da basitçe ülkenin ekonomik ve sosyal performansını ölçmektedir. Bu alternatif yol çıktı üzerine hatta daha doğrusu ekonominin çıktısı üzerine odaklanmalı ve elde ettiği sonuçları kamu sektörünün kalitesine atfetmelidir. Ancak bu yaklaşım da önemli bazı sınırlamalarına sahiptir.

Son yıllarda bazı kurum ve okullar, kamu sektörünün kalitesi konusunda ön plana çıkan bazı özellikler üzerinde odaklanmaya başlamışlardır. Örneğin IMF, ülkelerin üretebileceği ve kamuya sunabilecekleri veriler üzerine yoğunlaşmaktadır. Bu verilerin bazıları kamuya ilişkin verilerdir. Buradaki temel varsayım ise şu şekilde özetlenebilmektedir. İyi bir kamu sektörü veri tabanı oluşturmayı isteyen ve bu yeterliliğe sahip ülkeler ile bu verileri belirli zaman içerisinde topluma uygun hale getirmeyi isteyen ülkeler daha yüksek bir kamu sektörü kalitesine sahiptir. IMF, mali politikanın ve mali kuruluşların şeffaflığını sorgulamaya başlamıştır. Bu değerlendirmeler mali şeffaflığın bazı temel prensipleri doğrultusunda yapılmaktadır. Buna göre; şeffaflığın olmaması kamu sektörünün kalitesinin düşük olmasına yol açmakta ve bu şeffaflığın olmayışının, etkinliğin azalmasına, yetersiz politikalara ve bir çok hükümet sorununa neden olduğu varsayılmaktadır. Zamanla, şeffaflık raporları tüm ülkeler için uygun olabilecektir. Eğer bu raporlar karşılaştırılabilir ve ayrıntılı olursa, kamu sektörünün kalitesinin değerlendirilmesi için baz alınabilir.

Son yıllarda, kamu kurumlarındaki yönetim sorunlarına ve ortaya çıkan rüşvet olaylarına oldukça fazla önem verilmektedir. Bu konular aynı zamanda kamu sektörünün kalitesine de dayanmaktadır. Kurumların yönetim biçimlerindeki şeffaflığın yokluğunun verimsizliği ve rüşvetçiliği körüklediği görülmüştür. Günümüzde rüşvet ve şeffaflık üzerine yeterli bir literatür bulunmaktadır. Avustralya ve Yeni Zelanda kamu sektöründe şeffaflığı arttırmaya yönelik teknikler uygulamaktadır. Uluslararası finans sisteminin yeni yapısı ülkelerin politik işleyişleri bakımından daha şeffaf hale gelmeleri gerektiğini önermektedir. Daha fazla şeffaflık demek muhtemelen daha az rüşvet ve kamu sektöründe daha iyi işleyiş ve daha yüksek kalite anlamına gelmektedir. Ancak bu ilişkilerle ilgili olarak daha fazla ihtiyacın bilinmesi gerekmektedir. Şeffaflık testlerinin de yüzeysel mi yoksa derin mi oldukları da dikkate alınmalıdır. Yüzeysel testler kamu sektöründe nelerin olup bittiği konusunda bir fikir veremezken, çok detaylı testler de oldukça yüksek uzmanlığa ihtiyaç göstermekte ve pahalıya mal olmaktadır.

Rüşvet, kamu sektöründeki düşük kalitenin bir işaretidir. Bir çok farklı grup bir çok ülke için rüşvet indeksleri hazırlamaktadır (Bkz., Tanzi 1998). Bu indeksler rüşvetin algılanmasını ölçmeyi amaçlamaktadır. Bu rüşvet endeksleri aynı zaman da kamu sektörünün kalite göstergesi olarak da algılanabilir. Ancak bu endekslerin kullanılmasında oldukça dikkat gerekmektedir. Çünkü tüm bu rüşvet endekslerinden ayrı olarak bir ülke samimi bir bürokrasiye veya lider ilişkilerine sahip olduğu halde verimsiz politikalara ve kurumlara sahip olabilir. Önemli olmasına rağmen rüşvet, düşük kaliteli bir kamu sektörünün sadece bir yönüdür.

Rauch ve Evans (2000) gibi bazı yazarlar, bir çok gelişmekte olan ülke için bürokratik performans ölçütleri hazırlamış ve böylece kamu sektörünün kalitesi ile ilişkili bir başka değişken için ölçütler elde etmişlerdir. Diğer taraftan Keefer ve Knack (1997) kurumsal kaliteyi “kurumların mülkiyet ve sözleşme haklarını korurken objektif yaklaşmaları” olarak tanımladıktan sonra, bir çok olguya bağlı olarak bir ölçüm denemişlerdir. Ancak bu kişilerin kamu sektörü kalitesini hangi bağlamda ölçtükleri pek açık değildir.

Kamu sektörünün kalitesi hakkında bilgi sağlayabilecek daha başka değişkenler de mevcuttur. Bu değişkenlerin bazıları verimlilikle, bazıları ise yürütülen politik uygulamalarla bağlantılıdır. Örneğin, verilen belirli bir kategorideki - örneğin eğitim ve sağlık - harcama miktarı ile bu harcamanın getirisinin oranı - kurtarılan hayat sayısı, başarılı ameliyatlar, hastalıkların yayılmasının engellenmesi, eğitimsel başarılar gibi - verimliliğin bir göstergesi olabilir (Bkz., Gupta vd., 1997). Diğer taraftan, mali sürdürülebilirliğin ölçütleri de düşük kaliteli kamu sektörü politikalarının işaretçisi olabilir.

VI. Sonuçların Değerlendirilmesi

Kamu sektörünün kalitesi sadece hükümetin rolü ile değerlendirilebilir. Eğer kamu sektörü, hükümetin hedeflerine ulaşması için etkili ve başarılı bir şekilde çalışmasına izin veriyorsa, kamu sektörünün yüksek kaliteye sahip olduğu iddia edilebilir. Ancak, hedefler gerçekçi olmalıdır. Çünkü, çok etkili ve verimli bir kamu sektörü bile gerçek dışı olan hedeflere ulaşmada zorluk yaşayabilir. Uzun dönemde politik çıktıların kalitesi ile kamu sektörünün genel kalitesi oldukça yakın ilişki içerisinde olmalarına rağmen, kamu sektörünün kalitesi politik çıktıların kalitesi ile ölçülemez.

Genel olarak değerlendirildiğinde verimli bir kamu sektörü, hükümetin hedeflerine ulaşması yönünde piyasada oluşan dalgalanmaları en aza indirmeli, mükelleflere en az vergi yükü getirmeli, en az sayıda kamu görevlisi istihdam etmeli, kaynak kullanımını en az seviyeye indirmeli ve piyasaya yönelik yönlendirmeleri en az seviyeye çekerek başarılı olabilmelidir. Kamu sektörü, gerçekleştirdiği işlemlerde ve meydana getirdiği çıktılarda şeffaf olmalıdır. Rüşvetin, siyasi liderlerin ve bürokratların aldıkları kararlarda hiçbir etkisi olmamalıdır. Kamu kesiminin elinde bulunan kaynaklar da en fazla geri dönüşü sağlayacak biçimde kullanıma sokulmalıdır. Bu tür bir kamu sektörü “piyasa geliştirici” olarak ortaya çıkacaktır. Ayrıca bu tür bir kamu sektörü ekonominin verimli bir biçimde çalışmasını engellemeden mülkiyet ve sözleşme haklarını korumaya da özen göstermelidir.

Kamu sektörünün kalitesi ayrıca günümüzde hükümetin önemli görevleri arasında yer alan adalet ilkesinde de önemli bir rol oynamaktadır. Bir kamu sektörü, her yönüyle devletin adalet ilkesini sağlama amacına yardım ediyorsa, yardımcı olamayanlara göre yüksek kalitede sayılmalıdır. Ancak daha önce de tartışıldığı gibi, hükümetin bu alandaki rolünü belirlemek oldukça zordur ve bunun yanında gelirleri zedeleyen bazı etkilerin uygulanan politikalar tarafından oluştuğunu tespit etmek kolaydır. Bu etkilerin ortaya çıkışları, düşük kaliteli bir kamu sektörü mevcut olduğunda artmaktadır. Bu nedenle, siyasi hedefler uygulama aşaması sırasında daha kolay saptırılabilmekte ve böylece verimsizliğe yol açılmaktadır (Bkz., Schanberg 1996). Sonuç olarak, yüksek kaliteli bir kamu sektörü verimlilik bakımından daha az maliyet ile çalışmakta ve adaletin sağlanmasında muhtemel yardımı yapabilmektedir. Ancak böyle bir kamu sektörü, karar alıcı durumunda bulunan politikacıların önemli görülen kararları alınmasını garanti etmemektedir.

Sonuç olarak bu çalışmadaki yaklaşımlar birinci nesil reformlar diye adlandırılan ve 1980-90’lı yıllarda birçok ülkede popüler hale gelen süreçlerin, kamu kurumlarından ziyade kamu politikalarındaki iyileştirmelerle ilgili olduğunu açıklamaktadır. Birinci nesil reformlar, kamu politikalarının niteliğini geliştirseler de, kamu sektörünün faaliyetlerini iyileştirmeyi garanti etmemektedirler. Esasen birinci nesil reformların gerçekleştirilmesi, kamu sektörünün faaliyetlerinin iyileştirmesi konusundaki gerekliliğe ışık tutmuştur. Ancak kamu sektörü faaliyetlerinin iyileştirilmesi için ikinci nesil reformlara ihtiyaç duyulmaktadır. Çünkü, ikinci nesil reformlar yapılmadan birinci nesil reformlardan sağlanacak kazanımlar kısa sürede yitirilecektir.

 

Kaynakça

Alesina, Alberto; Stephan Danninger and Massimo Rostagno; 1999, “Redistribution Through Public Employment: The Case of Italy”, IMF Working Paper/99/177 (December).

Blinder, Alan; 1997, “Is Government Too Political?”, Foreign Affairs, Vol.76, No.6 (November/December).

Braibant, G.; 1996, “Utilite et Difficultes de la Codification” in Droits, No.24 (December), pp.61-72.

Charap, Joshua and Christian Harm, forthcoming, “Institutionalized Corruption and the Kleptocratic State”, in Institutions, Contracts and Organizations: Perspectives from New Institutional Economics, edited by Claude Menard (Edward Elgar).

Davis, Kevin and Michael J. Trebilcock;1999, “What Role Do Legal Institutions Play in Development?” paper presented at Fund’s Conference on Second Generation Reforms, November 8-9, Washington, D.C.

De Soto, Hernando; 1989, The Other Path (New York: Harper and Row).

Detheir, Jean-Jacques and Tamiro Shapiro; 1998, “Constitutional Rights and Reform of Social Entitlements”, in Public Finance Reform During the Transition: The Experience on Hungary, edited by Lajos Bokros and Jean-Jacques Dethier (The World Bank).

Dixit, Avinash K.; 1996, The Making of Economic Policy (MIT Press).

Eichengreen, Barry, Richardo Hausmann and Jürgen von Hagen; 1996, “Reforming Budgetary Institutions in Latin America: The Case for a National Fiscal Council”, paper presented at the Seminar on Fiscal Institutions to Overcome Volatility in Latin America, (March).

Ferro, Pasquale, Stefano Lo Faso and Giancarlo Salvemini; 1999, “L’Azione della Pubblica Amministrazione per la Competitivita Internazionale in Rresenza di Vincoli di Finanza Pubblica”, In Concorrenza Fiscale in Un Economia Internazionale Integrata, edited by Massimo Bordignon and Dominesco da Empoli (Franc Angeli).

Fiel; 1989, Los Costos del Estado Regulador (Buenos Aires: Manantial).

Forte, Francesco, editor, 1998, Le Regole della Costituzione Fiscale, Politeia, Anno 14-N. 49/50.

Guigou, Elisabeth; 1999, “Justice: Du Ministere des Affaire au Ministere du Droit”, Le Monde, September 1, p.12.

Gupta, Sanjeev, Keiko Honja and Marijn Verhoeven; 1997, “The Efficiency of Government Expenditure: Experiences in Africa”, IMF Working Paper 97/153.

Guy, S.; 1996, “Une Utopie: La Codification”, in Revue Française de Droit Constitutionnel, No.26, pp.273-310.

Highfield, Richard; 1999, “Tax Administration: Understanding and Using the Cost of Collection Ratio”, (Mimeo, November).

Jacobs, Scott H.; 1999, “The Second Generations of Regulatory Reforms”, paper presented at Fund’s Conference on Second Generaton Reforms, November 8-9, Washington, D.C.

Keefer, Philip and Stephen Knack; 1997, “Why Don’t Poor Countries Catch Up? A Cross-National Test of an Institutional Explanation”, Economic Inquiry, Vol.XXXV, July, pp.509-602.

Kopits, George and Steven Symansky; 1998, Fiscal Policy Rules, IMF Occasioanal Paper 162, (Washington: International Monetary Fund).

Laffornt, Jean-Jaques and Jean Tirole; 1993, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation (Cambridge: MIT Press).

Landes, David S.; 1999, The Wealth and Poverty of Nations: Why Some are So Rich and Some So Poor (New York: W.W. Norton & Company).

La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Andrei Shleifer and Robert Vishny; 1998, “The Quality of Government”, (Mimeo, Second Draft, August).

Martino, Antinio; 1989, “Fisco e Costituzione”, in Esperienze Straniere e Prospettive per L’Ordinamento Tributario Italiano, edited by Victor Uckmar (Padua: CEDAM) pp.387-414.

Mattarella, B. G.; 1994, “La Codification du Droit: Reflexions sur L’Experience Fran.aise Contemporaine”, in Revue Française de Droit Administrative, Vol.10, No.4, July-August, pp.668-685.

Musgrave, Richard A.; 1959, The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill).

North, Douglass C. and R. Thomas; 1993, The Rise of the Western World: A New Economic History (Cambridge University Press).

North, Douglass C. and Barry Weingast; 1994, “Constitutions and Commitment: The Evaluations of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth Century England”, in Monetary and Fiscal Policy, Vol.1:Credibility, edited by Torsten Persson and Guido Tabellini (MIT Press), pp.311-343.

Nozick, Robert; 1974, Anarchy, State and Utopia (Basic Books).

OECD; 1999, Economic Outlook (Paris, December).

Poterba, J. M. and J. von Hagen; editors 1999, Fiscal Institutions and Fiscal Performance (Chicago, NBER, University of Chicago Press).

Potter, Barry and Jack Diamond; 1999, Guidelines for Public Expenditure Management, (Washington: International Monetary Fund), pp.3-50.

Rauch, James E. and Peter B., Evans; 2000, “Bureaucratic Structure and Bureaucratic Performance in Les Developed Countries”, in Journal of Public Economics, Vol.75, pp.49-71.

Reviglio, Franco; 1999, “Budget Transparancy for Public Expenditure Control: The Case of Italy” (Mimeo: December).

Rodota, Stefano; 1995, “Le liberta e i Diritti”, in Storia dello Stato Italiano, edited by raffaele Romanelli (Rome: Donzelli editore).

Schansberg, D. Eric; 1996, How Poor Government Policy Harms the Poor, (Westview Press).

Sen, Amartya; 1999, Development as Freedom (New York: Alfred a. Knoph).

Schick, Allen; 1998, “Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand’s Reforms”, The World Bank Research Observer, Vol.13, No.1 (February) pp.123-131.

Skaperdas, Stergios and Constantinos Syropoulos; 1995, “gangs as Primitive States” in The Economics of Organized Crime, edited by Gianluca Fiorentini and Sam Pelzman (Cambridge: Cambridge University Press) pp.61-82.

Tabellini, Guido and Thorsten Persson; forthcoming, Fiscal Policy in Representative Democracies (MIT Press).

Tan, Lin Mei and Greg Tower; 1992, “Readability of Tax laws: An Empirical Study in New Zealand”, Australian Tax Forum, Vol.9, No.3, pp.355-372.

Tanzi, Vito; 1995, “Corruption: Arm’s Length Relationships and Markets” in The Economics of Organized Crime, edited by G. Fiorentini and Sam Peltzman (Cambridge: Cambridge University Press).

Tanzi, Vito; 1998, “Corruption Around the World”, Staff Papers, International Monetary Fund (December).

Tanzi, Vito; (2000a), “Creating effective Tax Administrations”, in Reforming the State: Fiscal and Welfare Reforms in Post Socialist Countries, edited by Janos Kornai, Stephan Haggard and Robert Kaufman (Cambridge University Press).

Tanzi, Vito; (2000b), “Rationalizing the Government Budget: Or Why fiscal policy is So Difficult”, in Economic Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne O. Kruger (The University of Chicago Press).

Tanzi, Vito and Tej Prakash, forthcoming, “The Cost of Government and the Use of Public Assets”, Mimeo).

Tanzi, Vito and Howell Zee; 1997, “Fiscal Policy and Long-Run Growth”, IMF Staff Papers, Vol.44, No.2 (June).

United States Congress Senate Committee on the Budget; 1984, “President’s private Sector Survey on Cost Control (Grace Commission): Hearing Before the Committee on the Budget”, United Stases Senate, Ninety-Eighth Congress, First Session, November 7.

Van Creveld, Martin; 1999, The Rise and Decline of the State (Cambridge University Press).

World Bank; 1997, The State in a Chancing World, World Development Report, 1997 (Washington, D.C: The World Bank)